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Déchets : l'adoption des cahier des charges des éco-organismes est soumise au respect du principe de participation du public (Conseil d’Etat)

CE.jpgPar une décision du 7 juillet 2021, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté portant cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets diffus spécifiques (catégories 3 à 10). Il a jugé que l’arrêté aurait dû être soumis à consultation du public préalablement à son adoption, au motif que ses dispositions ont une incidence sur l’environnement. Analyse.

Le cadre juridique de la responsabilité élargie du producteur (REP), largement réformé par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (AGEC) connait une nouvelle évolution. 

A la suite de cette décision du 7 juillet 2021 du Conseil d’Etat, les projets d’arrêtés relatifs à la procédure d'agrément et portant cahier des charges des éco-organismes – et des systèmes individuels – d’une filière REP devraient désormais être soumis à consultation du public. La portée exacte de cette décision est toutefois l'objet de plusieurs interrogations.

I. Le sens de la décision du 7 juillet 2021

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat était saisi de la légalité de l'arrêté du ministre de la transition écologique et solidaire du 20 août 2018 « relatif à la procédure d'agrément et portant cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets diffus spécifiques (DDS) ménagers, pour le cas des catégories 3 à 10 de produits chimiques désignés à l'article R. 543-228 du code de l'environnement », ainsi que le cahier des charges qui y est annexé.

La filière des DDS ménagers comporte en effet plusieurs catégories de produits, 13 à ce jour, dont certaines font l’objet d’un cahier des charges spécifique (extincteurs et produits pyrotechniques, notamment). Le périmètre de la filière a récemment été étendu par le décret n° 2020-1725 du 29 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation relatives à la responsabilité élargie des producteurs.

La société requérante, à savoir l’éco-organisme agréé pour ces produits, contestait principalement les modalités de calcul des dotations annuelles aux provisions pour charges futures fixées par le cahier des charges. Cependant, le Conseil d’Etat n’a retenu qu’un moyen d’annulation, relatif à l’irrégularité de la procédure d’adoption de l’arrêté au titre de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement.

En premier lieu, le Conseil d’Etat a rappelé les termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement précité. Cet article prévoit qu’en application du principe constitutionnel de participation du public, certaines décisions « ayant une incidence sur l’environnement » doivent être soumises à consultation du public.

« 4. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l'alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif (...) ".

Sont ainsi soumises à procédure de participation du public les décisions ayant une incidence « directe et significative » sur l'environnement. 

Cette définition – très large – confère au Conseil d’Etat un large pouvoir d’appréciation. Ont ainsi récemment été qualifiées de décisions ayant une incidence sur l’environnement tant la redevance instituée par l'article L. 132-15-1 du code minier (cf. CE 22 oct. 2018, UNICMC, n°408943) que divers arrêtés relatifs aux dates et modes de chasse (cf. CE 25 févr. 2019, LPO, n°414849 ; CE 12 juill. 2019, Féd. nat. des chasseurs, n°424600).

En deuxième lieu, par sa décision du 7 juillet 2021, le Conseil d’Etat a jugé de manière inédite que l'arrêté attaqué et le cahier des charges annexé constituait une décision ayant une "incidence sur l'environnement". 

Le Conseil d’Etat a, dans un premier temps, procédé à une analyse particulièrement fine du contenu du cahier des charges annexé à l’arrêté litigieux :

"5. Il ressort des pièces du dossier que le cahier des charges annexé à l'arrêté litigieux fixe les orientations générales de gestion des DDS ménagers, régit les relations entre les éco-organismes, les metteurs sur le marché, les acteurs de la collecte séparée, les prestataires de transport et de traitement, les ministres signataires, le Censeur d'Etat, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise des énergies (ADEME) et la commission des filières à responsabilité élargie des producteurs. Il appartient, en particulier, à l'éco-organisme, dont les conditions d'agrément et l'ensemble des missions sont régies par le cahier des charges, d'assurer, conformément aux dispositions de ce document, financièrement et techniquement la collecte séparée, le transport et le traitement des DDS ménagers que lui remet tout détenteur situé sur le territoire national ainsi que d'assurer directement, et sous sa propre responsabilité, la prise en charge financière et technique du transport et du traitement des DDS ménagers ainsi collectés et, enfin, de transmettre à l'ADEME les indicateurs relatifs à la collecte. Le cahier des charges comporte, en outre, des dispositions fixant un objectif chiffré annuel de collecte de déchets au niveau national ainsi qu'un objectif chiffré minimal de valorisation énergétique et un taux de recyclage. Enfin, ses prescriptions imposent à l'éco-organisme titulaire de l'agrément, en cas de traitement des DDS ménagers réalisé à l'étranger, de s'assurer que celui-ci a eu lieu dans des installations respectant des dispositions équivalentes à celles prévues par le code de l'environnement et tenant compte des meilleures techniques disponibles."

C’est à l’issue de cet examen détaillé que le Conseil d’Etat a jugé que les dispositions de l'arrêté attaqué et du cahier des charges qui lui est annexé, dont les effets ont été jugés « directs et significatifs », avaient une incidence sur l'environnement.

Le Conseil d’Etat en a ainsi conclu que leur adoption devait être précédée, à peine d'illégalité, d'une consultation préalable du public conformément aux dispositions de l'article L. 123-19-1 précité :

"6. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'arrêté attaqué et du cahier des charges qui lui est annexé, dont les effets sont directs et significatifs, ont une incidence sur l'environnement. Leur adoption devait, dès lors, être précédée, à peine d'illégalité, d'une consultation préalable du public conformément aux dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement précédemment citées. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que ses dispositions n'ont pas fait l'objet d'une telle consultation préalablement à leur adoption".

A noter que le Conseil d’Etat a différé l'effet de l'annulation de l’arrêté jusqu'au 1er janvier 2022, de manière à ne pas désorganiser la filière dans l’attente de l’adoption d’un nouvel arrêté et du cahier des charges annexé. 

II. La portée de la décision

Il convient de s'interroger sur les conséquences concrètes de cette décision du 7 juillet 2021. S'agissant de la filière des DDS ménagers (catégories 3 à 10), l’effet de l’annulation de l’arrêté attaqué a été différé au 1er janvier 2022. Le fonctionnement de la filière ne devrait donc pas être impacté, sous réserve que le Ministère de la Transition écologique prenne un nouvel arrêté, après consultation du public, dans le délai imparti. Rien ne dit, à ce stade, que le fond de l'arrêté sera modifié.

S'agissant des autres filières : les arrêtés en cours d’élaboration, à paraitre avant la fin de l’année, devraient être soumis à consultation du public. Plus de 10 filières sont concernées : équipements électriques et électroniques, produits textiles, déchets du bâtiments, etc. 

L’Etat semble avoir d’ores et déjà tiré les conséquences de cette décision, en soumettant à consultation du public, ce jour, quatre projets de décret et d’arrêtés intéressant les filières des produits ou matériaux de construction du secteur du bâtiment, des articles de sport et de loisirs, des articles de bricolage et de jardin et des jouets.

Enfin, des arrêtés ministériels modificatifs sont régulièrement adoptés en cours de période d’agrément. La question de savoir si ceux-ci devront ou non être soumis à consultation préalable du public se posera nécessairement. Un examen au cas par cas s’imposera.

Margaux Bouzac

Avocate – Cabinet Gossement Avocats

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