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La révolution de l'urbanisme tactique

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L'expression "urbanisme tactique" fait florès en France. Elle désigne actuellement l'ensemble des aménagements temporaires que de nombreuses collectivités réalisent dans le cadre du plan de déconfinement pour encourager les mobilités douces (marche à pied, vélo, trottinette..) et prévenir un recours accru à l'automobile dans un contexte d'accès plus complexe aux transports en commun. Cette expression ne se borne cependant pas aux pistes cyclables et a déjà une histoire qui intéresse autant les aménageurs et les constructeurs que les élus et les citoyens. Elle interroge tant l'urbanisme que son droit. Elle suppose certainement que les juristes s'en emparent. 

 

Depuis le début de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 et de la période de confinement, les tribunes sur "le monde d’après" fleurissent avec leur cortège de déclarations, d'appels et de pétitions. Loin de ces grandes théories, un concept fait son chemin. Un concept mois spectaculaire mais qui a déjà une histoire qui en démontre l'intérêt. Il s'agit de l'"urbanisme tactique". 

La genèse du concept d'urbanisme tactique

Le concept d'urbanisme tactique fait l'objet de nombreux écrits de la part d'urbanistes, d'ingénieurs, de géographes mais bien plus rarement de la part de juristes. La lecture de cette documentation qui se développe depuis une quinzaine d'années démontre qu'il existe plusieurs définitions de l'urbanisme tactique et, d'ores et déjà, plusieurs écoles : des activistes aux bureaux d'études qui accompagnent les villes qui souhaitent se transformer. Ce qui démontre la richesse du concept. Notre propos n'est pas de présenter un historique complet mais bien d'en souligner certaines étapes pour tenter de dégager une définition qui pourrait par la suite être utilisée en droit. 

Parking Day. De manière plutôt consensuelle, la littérature disponible indique que l'urbanisme tactique procède, historiquement, de la démarche du collectif "REBAR" composé d'artistes et d'activistes de San Francisco à l'origine, depuis 2005, du "Parking Day". Il s'agit d'un mouvement de réappropriation des places de stationnement dévolues aux voitures. Faire dépendre le concept d'urbanisme tactique de cette origine n'est pas sans conséquences pour son avenir et les débats à son endroit car le Parking day est bien un mouvement d'activistes qui dénoncent la règle de droit existante et en soulignent les limites, notamment pour l'environnement, en s'en affranchissant. Ce qui explique peut être le manque d'intérêt des juristes pour ce sujet ?

Time squareCe mouvement "Parking day" activiste a fait des émules dans le monde entier. Tous les ans au mois de septembre, des personnes occupent des places de stationnement automobile pour y installer un salon en plein air, un terrain de volley-ball, une buvette, un espace de yoga ou bien encore un jardin potager. D'autres initiatives, assez proches et généralement consacrées à la place respective du vélo et de la voiture sont apparues. Ainsi, en France, des militants écologistes peignent des pistes cyclables sur la chaussée depuis plusieurs années. Des réalisations de grande ampleur et devenues célèbres ont été engagées. La plus connue est sans doute l'opération de piétonnisation de Time Square à New-York par l'administration du maire Mike Bloomberg. Les photos de transats et de chaises au milieu des écrans vidéo géants ont fait le tour du monde entier. 

Le master plan de Miami. Alors que l'urbanisme tactique est à l'origine une démarche d'activistes, des collectivités territoriales s'en sont donc emparées. Ainsi, la ville de Miami (USA) a fait appel en 2016 à la société Street Plans dirigée par Mike Lydon et Anthony Garcia pour repenser la circulation des piétons et des vélos. Ce qui a abouti à la production d'un plan et d'un guide puis à la réalisation de nombreux aménagements.

Dans leur ouvrage de référence publié en 2015, "Tactical Urbanism: Short-term Action for Long-term Change", Mike Lydon et Anthony Garcia proposent la définition suivante de l'urbanisme tactique : "an approach to neighborhood building using short-term, low-cost, and scalable interventions and policies". Pour ces auteurs, l'urbanisme tactique présente les cinq caractéristiques suivantes

  1. A deliberate, phased approach to instigating change;
  2. The offering of local solutions for local planning challenges;
  3. Short-term commitment and realistic expectations;
  4. Low-risks, with a possibly high reward; and
  5. The development of social capital between citizens and the building of organizational capacity between public-private institutions, non-profits, and their constituents.

Le blog "urbanisme participatif" du centre d'écologie urbaine de Montréal retient la définition suivante : "L’urbanisme tactique propose des aménagements temporaires qui utilisent du mobilier facile à installer pour démontrer les changements possibles à l’aménagement d’une rue, d’une intersection ou d’un espace public." Un "guide d'animation" comportant des conseils pour réaliser un "aménagement tactique" peut être téléchargé sur ce même blog.

En définitive, il n'est pas certain qu'il faille graver une définition de l'urbanisme dans le marbre d'une loi : sa souplesse en fait aussi son intérêt. 

Des réalisations dans le monde entier. Les réalisations relevant de l'urbanisme tactique sont de plus en plus nombreuses. Leur examen démontre que les critères de définition de l'urbanisme tactique sont souples. Non seulement ces réalisations sont généralement le fait d'élus locaux (parfois avec le soutien de collectifs citoyens) et non d'activistes seuls, mais toutes ne sont pas temporaires.

En réalité, le critère du "temporaire" semble laisser la place à celui du "réversible". Parmi les nombreux articles qui listent les réalisations d'urbanisme tactique, je vous conseille, notamment celui de l'Institut Paris Région. A Paris, l'urbanisme tactique a déjà entraîné l'aménagement des voies sur berge, de places comme celle de la Nation, de rues (lire ce post intéressant sur le 12ème). A noter : l'urbanisme tactique ne concerne pas que le vélo, loin s'en faut. Ainsi, la ville de Paris a créé un "parcours sportif" de place de la Nation à Stalingrad : une ligne a été peinte au sol pour guider les coureurs et des équipements ont été placés sur les boulevards concernés pour permettre d'entretenir sa forme. On l'oublie trop souvent mais la course à pied devrait être considérée comme une "mobilité douce", au même titre que la marche à pied ou la bicyclette. 

Urbanisme tactique et transitoire. L'urbanisme tactique émerge au milieu de bien d'autres concepts voisins : "pop up urbanism", "acupuncture urbaine", "ville intelligente" etc.. A titre d'exemple, alors que l'urbanisme tactique propose, principalement, de changer, au moins temporairement, des espaces d'ores et déjà utilisés, l'expression "urbanisme transitoire" désigne l'aménagement, autorisé ou non, de "délaissés urbains" : friches, terrains vagues, dents creuses, anciens bâtiments industriels... Ici l'aménagement concerne des espaces en transition qui seront temporairement occupés avant la réalisation d'un projet urbain. Principal point commun avec l'urbanisme tactique : le rapport au temps et la priorité donnée au temporaire. Des aménagements conçus comme non définitifs mais qui peuvent être appelés à durer en cas de succès. Notre propos n'est pas ici de proposer une arborescence de toutes les notions proches ou périphériques de celle d'urbanisme tactique. Mais de souligner que la richesse de cette réflexion chez les ingénieurs et les géographes n'a pas encore son pendant chez les juristes.  

Un concept au centre du plan de déconfinement

L'histoire nous apprend que les épidémies ont, par le passé, toujours contribuer à modifier l'urbanisme, à tout le moins des villes. En 2020, l'épidémie de covid-19 a d'ores et déjà commencé à produire un tel effet que l'on peut appréhender sous ce vocable d'"urbanisme tactique" (lire cet excellent article de France culture). Avec des retournements de situation remarquables et très rapides.

Prenons l'exemple du vélo. Avant la période de confinement, celui-ci n'était pas toujours pris au sérieux par les élus locaux. En période de confinement, l'Etat s'est montré très réservé quant à son usage. Celui-ci a même été interdit puis déconseillé par les ministères de l'intérieur et des sports. Par une ordonnance du 30 avril 2020, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a été contraint d'enjoindre au Premier ministre de faire savoir que la pratique du vélo est autorisée au titre de l'article 3 du décret du 23 mars 2020. Dans le cadre du plan de déconfinement présenté par le Premier ministre ce 28 avril 2020 à l'Assemblée nationale, la place du vélo dans les politiques de transport est en train d'être repensée et devrait être bien mieux considérée. Toutefois, répétons-le : l'urbanisme tactique ne se borne pas à un aménagement des rues et places de stationnement dans le but de réduire la place de la voiture et d'encourager la pratique de la bicyclette.

Quelle incidence pour le droit de l'urbanisme ?

Respect des distances de sécurité entre personnes dans la rue, les commerces et les bureaux, rationnement des transports en commun, réduction de la place de la voiture en ville, développement des mobilités douces (marche à pied, vélo..), recours accru au télétravail, souci plus grand de réduire les pollutions suspectées de contribuer à la circulation du virus : l'épidémie de covid-19 interroge notamment l'aménagement et l'utilisation de l'espace et donc le droit de l'urbanisme. 

D'un urbanisme de délais... La période de confinement a commencé par une débat assez vif sur l'adaptation des délais en matière, notamment, d'urbanisme. Par une première ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020, le Gouvernement a entendu "adapter" les délais notamment ceux - en matière administrative - d'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme et de recours. Au risque de paralyser le secteur de la construction. Une deuxième ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 a donc été publiée : l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

... à un urbanisme sans délai. Cette même période de confinement semble s'achever avec un autre débat, lui aussi relatif à l'urbanisme et centré sur le concept d'urbanisme tactique. Par comparaison, l'urbanisme tactique semble mettre en évidence la lourdeur et la complexité d'un droit de l'urbanisme dont l'Etat a tenté d'adapter les délais d'instruction et de recours au prix de textes encore plus complexes et de nature à provoquer une quasi paralysie du secteur de la construction. Il est urgent que les juristes se saisissent de cette notion, notamment pour réfléchir au rapport au temps du droit. L'urbanisme tactique est d'abord un urbanisme de l'urgence, du "sans délai". Attendre des mois sinon des années une autorisation n'est plus possible : le régime déclaratif va sans doute retrouver ses lettres de noblesse. 

Précisons toutefois que l'urbanisme tactique ne s'oppose pas à l'urbanisme réglementaire tel que nous le connaissons. Il l'interroge et, à bien des égards le complète. Il serait donc imprudent et prématuré de mettre le code de l'urbanisme à la corbeille. Toutefois, l'urbanisme tactique "bouscule" ce droit tel que nous le connaissons aujourd'hui. Pour l'heure, à l'exception notable du professeur de droit Matthieu Poumarède, peu de juristes se sont penchés sur ce concept et ses implications pour le droit existant. Alors que les urbanistes discutent d'urbanisme tactique depuis plus de dix ans, il est temps d'y remédier car ce concept créé dans son sillage nombre de questions qui relèvent du droit et appelle, pour prévenir les erreurs, une réflexion. 

De nombreuses questions de droit à traiter

Voici quelques unes de ces questions, notre propos n'étant pas d'en établir ici une liste exhaustive mais plutôt d'ouvrir un débat. 

  • La première question tient au lien entre le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement.

A plusieurs niveaux. D'une part, nombre des aménagements temporaires réalisés au nom de l'urbanisme tactique le seront sans doute sans évaluation environnementale et sans participation du public dûment organisée par l'administration. La question est sensible et, faute d'être étudiée pourrait donner lieu à un contentieux. On se souvient que, par un jugement du 21 février 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé deux décisions du Conseil de Paris et de la Maire de Paris relatives à l'opération d'aménagement et de fermeture à la circulation de certaines berges de la Seine à Paris. D'autre part, l'urbanisme tactique suppose l'emploi de matériaux légers et écologiques, faiblement consommateurs de ressources naturelles. Il annonce, non pas la fin des grands projets urbains mais le besoin de prendre au sérieux des aménagements plus légers, plus souples et, pourquoi pas temporaires. 

Ces deux seuls exemples démontrent d'ores et déjà le besoin d'une convergence entre droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement.

  • La deuxième et tient à la désignation de l'autorité compétente pour décider.

A l'origine, l'urbanisme tactique désigne une démarche décidée par des citoyens eux-mêmes. Désormais, a fortiori en cette période de déconfinement, ce sont des collectivités territoriales qui décident et engagent les travaux d'aménagements, parfois en reprenant des plans forgés par des associations, à l'image du "RER vélo" en Île de France. Non seulement l'urbanisme tactique appelle par essence l'intervention d'une autorité décentralisée mais il appelle également à repenser les territoires et leurs frontières. Ce projet de RER vélo suppose ainsi une collaboration et une coordination entre différentes collectivités territoriales. Collaboration qui risque d'être complexe au regard d'une répartition des compétences entre plusieurs acteurs. 

  • La troisième tient à la procédure de décision.

La question intéresse ici la participation du public - comment l'assurer en urgence ? - mais aussi la consultation d'autorités comme les architectes des bâtiments de France. Le communiqué de presse du 30 avril 2020 par lequel de la ministre chargée de l'écologie a présenté un "plan vélo" pour encourager son usage à la fin de la période de confinement annonce une "simplification réglementaire" ainsi conçue : "la mise en place d’installations temporaires telles que des pistes cyclables temporaires et des aménagements piétons temporaires sera dispensée d’autorisations préalables, notamment des Architectes des Bâtiments de France". C'est ici l'enjeu de la simplification du droit qui doit être étudié. L'urbanisme tactique suppose l'expérimentation et celle-ci s’accommode mal de règles et procédures lourdes et longues à mettre en oeuvre.  

  • La quatrième tient à l'articulation entre ces aménagements généralement réalisés dans des délais très courts et la planification

Aucun des documents d'urbanisme actuellement en vigueur sur le territoire n'a sans doute prévu la réalisation d'aménagements de voies et d'espaces en lien avec l'objectif de prévention et de réduction de l'épidémie de covid-19. Comment articuler cette planification sur le long terme avec ces travaux à court terme ?

  • La cinquième est bien plus globale et intéresse les objectifs mêmes du droit de l'urbanisme

Ces objectifs sont aujourd'hui définis à l'article L.101-2 du code de l'urbanisme. Certes, la lutte contre l'étalement urbain, l'utilisation économe des espaces naturels, la recherche d'alternatives à la voiture individuelle et la lutte contre le changement climatique y figurent déjà mais il serait sans doute utile de renforcer la place de l'environnement et de la santé publique. 

L'incidence de l'urbanisme tactique pour les autres branches du droit

L'urbanisme tactique ne questionne pas que le droit de l'urbanisme mais bien d'autres branches du droit.  Voici quelques exemples qu'il serait intéressant de développer : 

  • Le droit de l'environnement. Nous en avons déjà parlé mais il est évident que les juristes en droit de l'environnement devraient s'intéresser à l'urbanisme tactique. La réalisation de ces aménagements suppose d'adapter les règles de l'évaluation environnementale et de la participation du public (enquêtes publiques, concertation..) pour ne pas empêcher les projets de petite taille, temporaires ou réversibles. Il faudra aussi débattre du pouvoir de dérogation et d'expérimentation des autorités locales, lequel suscite parfois des inquiétudes de la part des associations de protection de l'environnement. 
  • Le droit de l'énergie. A l'évidence, la programmation pluriannuelle de l'énergie et, notamment son annexe "Stratégie de développement de la mobilité propre" devraient tenir compte des débats en cours sur l'urbanisme tactique. Mais ce dernier n'intéresse pas que les objectifs du droit de l'énergie. Il procède sans doute d'un mouvement général qui privilégie le souple, le léger et le petit plutôt que le grand. Rapprocher la source de production d'énergie de son lieu de consommation, utiliser des techniques réversibles et économes en ressources naturelles : autant d'exigences qui devraient contribuer aux politiques d'économies d'énergies et de production d'énergies vertes sous une forme décentralisée, adaptée à chaque territoire ou à chaque quartier, permettant l'occupation de délaissés urbains : toits d'espaces commerciaux (supermarchés, halles, marchés..), parkings, dents creuses, terrains pollués etc.. Nul doute que le lien sera aussi établi avec l'autoconsommation, individuelle ou collective, qui doit permettre d'économiser et de produire à une plus petite échelle que les énergies fossiles et fissiles. 
  • Le droit de la commande publique. Si la suppression d'une place de stationnement ou l'installation d'une piste cyclable temporaire ne suppose pas nécessairement un appel à concurrence, il en ira sans doute autrement lorsqu'il sera nécessaire, soit de modifier des infrastructures existantes (routes, autoroutes) pour y développer la place des "non automobilistes", soit de créer de longs linéaires parcourant parfois plusieurs communes.
  • Le droit administratif des biens. L'urbanisme tactique amène à repenser la place dévolue à chacun des usages du domaine des personnes publiques, qu'il s'agisse du domaine privé ou du domaine public. Il faudra également réfléchir à l'accès au domaine public : les procédures de mise en concurrence et de délivrance des autorisations d'occupation ne sont peut être pas toujours compatible avec l'impératif d'un "urbanisme sans délai". Autre sujet majeur : les "biens communs". Il est temps de donner un sens et une portée juridique pour permettre à tous les citoyens d'utiliser les espaces publics, de contribuer aux choix d'aménagements réversibles selon une logique du "haut vers le bas" et d'éviter des "privatisations" de ces biens communs, ce compris sous couvert d'écologie qui, dans certains cas, peut servir de prétexte bien commode pour, en réalité, exercer une activité commerciale très classique. 
  • Le droit de l'immobilier. A titre d'exemple, les règles de délibération des copropriétés pour l'aménagement temporaire des parties communes devront peut-être évoluer. L'immobilier d'entreprise est lui aussi appelé à changer. Le respect de la règle de distanciation physique imposera sans doute de faire évoluer les bureaux et espaces de travail lesquels sont souvent trop étroits pour permettre à des personnes de rester éloignées les unes des autres.   

En conclusion, l'urbanisme tactique bouscule notre rapport à l'aménagement des villes et des territoires. Par effet domino, il interroge notre droit de l'urbanisme et toutes les autres branches du droit. Il nous impose de penser "léger", "souple", "temporaire", "réversible" de préférence à "lourd", "définitif", "irréversible". Ce changement culturel impose sans doute un changement du droit qui aille au-delà des décrets de simplification et de suppression de l'avis conforme des architectes des bâtiments de France que le Gouvernement s'apprête à publier. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit 

Cabinet Gossement Avocats

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