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Police municipale et covid-19 : rejet de la demande de suspension de l’exécution de l’arrêté du maire de Nice prolongeant l’interdiction faite au public de circuler et/ou se déplacer entre 20h et 5h dans certains secteurs (TA de Nice)

ftv_0090-00_00_00_24-3918216.jpgPar une ordonnance n°2001782 du 22 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a rejeté la requête de la Ligue des Droits de l’Homme demandant la suspension de l'exécution de l’arrêté n° 2020-01135 du maire de Nice du 15 avril 2020 interdisant de nouveau au public de se déplacer et/ou de circuler dans neuf secteurs de la ville entre 20h et 5h.

Faits et procédure.

Par un arrêté du 15 avril 2020, le maire de Nice a prolongé jusqu’au 11 mai 2020, date annoncée de la fin du confinement, le couvre-feu issu d’un précédent arrêté.

Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 avril 2020, la Ligue des Droits de l’Homme a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice d’ordonner la suspension de l’exécution de cet arrêté.

L’association soutient principalement que l’arrêté municipal :

  • porte une atteinte manifestement illégale à la liberté d’aller et venir, au droit au respect de la vie privée et familiale, à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté personnelle ;
  • est injustifié car il ne répond pas à l’exigence de circonstances locales particulières et affecte la cohérence et l’efficacité des mesures prise par l’Etat ;
  • constitue une discrimination sociale en ce qu’il suggère que la population résidant dans les neufs secteurs concernés par l’arrêté ne respecterait pas les règles de confinement édictées par l’Etat.

Par une ordonnance du 22 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nice rejette la requête.

I- Sur le droit du maire de faire usage de ses pouvoirs de police générale.

Le juge des référés du tribunal administratif de Nice rappelle que l’existence d’une police spéciale de l’urgence sanitaire confiée à l’Etat ne fait pas obstacle à l’exercice par le maire de son pouvoir de police générale.

Ainsi, conformément à une jurisprudence désormais constante et confirmée par le Conseil d’Etat dans son ordonnance du 17 avril 2020 (cf. notre analyse de cette ordonnance), le juge des référés souligne que :

"5. Par les dispositions citées au point 3, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l’Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de COVID-19, en vue, notamment, d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la situation.
6. En revanche, ces dispositions ne sauraient faire obstacle à ce que, en application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, cités au point 4, le maire, y compris en période d’état d’urgence sanitaire, puisse prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune."

L’instauration d’une police spéciale attribuée à l’Etat ne prive donc pas le maire de son droit d’agir au titre de ses pouvoirs de police générale.

II- Sur les conditions d’exercice de son pouvoir de police générale.

Pour rappel, le Conseil d’Etat dans son ordonnance du 17 avril 2020 considère que le maire peut prendre un arrêté de police à deux conditions :

  • Il doit justifier de raisons impérieuses liées aux circonstances locales
  • Il ne doit pas compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’Etat.

Deux hypothèses sont donc possibles :

  • Le maire agit en complément des mesures prises par l’Etat, dans ce cas les mesures doivent être justifiées par des circonstances locales et être proportionnées à l’objectif qu’elles poursuivent
  • Le maire se substitue à l’Etat en créant de nouvelles mesures qui diffèrent de celles déjà prises par l’Etat, dans ce cas elles doivent être justifiées par des raisons impérieuses et ne pas compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’Etat.

En l’espèce, un arrêté du 31 mars 2020, pris par le préfet des Alpes-Maritimes, a interdit tout déplacement sur le territoire des communes de plus de 10 000 habitants, ainsi que des communes du littoral entre 22 h et 5 h en dehors des exceptions prévues aux 1, 3°, 4° et 8° du décret du 23 mars 2020, et a ordonné la fermeture de l’ensemble des commerces alimentaires à 21h30.

En premier lieu, l’ordonnance ici commentée fait références aux conditions qui doivent être vérifiées dans l’hypothèse où le maire agit en complément des mesures déjà prises par l’Etat :

"7. La légalité de mesures décidées à ce titre par un maire et restreignant la liberté de circulation et déplacement du public est subordonnée à la double condition qu'elles soient justifiées par l'existence de risques particuliers dans les secteurs pour lesquels elles sont édictées et qu'elles soient adaptées par leur contenu à l'objectif de protection pris en compte."

En second lieu, le juge écarte l’hypothèse considérant que l’arrêté du maire de Nice créé de nouvelles mesures. L’arrêté municipal fait, selon le juge, qu’avancer le couvre-feu de 22h à 20h :

"10. Il résulte de l’instruction que les secteurs définis dans l’arrêté litigieux représentent 22,8 km de voirie et 96,9 hectares, soit 1,3 % de la superficie de la commune et moins de 2% de la voirie communale. Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit au point 8, un arrêté préfectoral interdit jusqu’au 11 mai, les déplacements et circulation de 22 h à 5 h, de sorte que l’arrêté du maire de Nice, également valable jusqu’au 11 mai, n’avance cette interdiction que de 2 heures sur ces seuls secteurs."

Il ajoute que :

« alors même que les déclarations du maire de Nice dans la presse nationale et locale peuvent laisser penser qu’il entendait se substituer aux autorités de l’Etat pour organiser la lutte contre le COVID-19 et que l’article 1er de l’arrêté litigieux indique qu’il a été pris « afin de prévenir le risque de propagation du virus COVID-19 sur les secteurs visés ci-dessous », l’arrêté du 15 avril 2020 a pour seul objet de limiter la circulation et les déplacements dans certains quartiers et à certaines heures, de manière complémentaire à l’arrêté préfectoral du 31 mars 2020,»

Ainsi, le juge des référés précise que l’arrêté municipal du 15 avril 2020 est "complémentaire" à l’arrêté préfectoral.

Il est intéressant de noter que même si le maire a fait part à la presse de son intention de se substituer aux autorités de l’Etat, le juge retient l’inverse.

En toute logique, le juge des référés ne considère pas nécessaire d’examiner l’exigence de cohérence avec les mesures déjà prises par l’Etat puisqu’il juge cet arrêté complémentaire à celui pris par le préfet.

III- Sur la justification liée à l’existence de circonstances locales

Le juges des référés du tribunal administratif de Nice juge que des circonstances locales justifient que le maire de Nice étende le couvre-feu dans ces secteurs où le nombre d’infractions aux règles de confinement est plus élevé.

Pour ce faire, il fait état des données de contrôle de la police municipale :

"11. Il résulte également de l’instruction que les contrôles auxquels s’est livrée la police municipale dans les secteurs considérés ont donné lieu, entre le 24 mars et le 15 avril 2020 à l’établissement de 869 procès-verbaux d’infraction, soit 24,19% du nombre total des constatations opérées par ce service sur toute la ville pour la même période, dont 135 sur la période comprise entre 20 h et 22 h, alors que, dans le même temps, 456 infractions étaient relevées sur l’ensemble du territoire communal."

Néanmoins, le juge rejette deux moyens de preuves apportées au débat et ayant pour objectif d’appuyer la nécessité de l’arrêté :

  • La vidéo-surveillance n’est pas un indicateur fiable « dès lors que ces personnes ont pu, par ailleurs, être déjà verbalisées ». Nul n’est sans savoir que le maire de Nice est un défenseur de la vidéo-surveillance.
  • Les courriels des riverains qui « qui ont cru devoir signaler de tels comportements aux autorités locales » ne sont également pas fiables. Ils ne font, selon le juge, que confirmer les données des contrôles.

En définitive, le juge des référés du tribunal administratif de Nice retient « eu égard au nombre élevé d’infractions aux règles de confinement ainsi constaté sur un périmètre particulièrement restreint du territoire communal », la mesure est justifiée par les circonstances locales. De plus, il considère que cette mesure étant limitée dans le temps et dans l’espace, elle n’est pas de nature à porter une atteinte grave et manifestement illégale à des libertés fondamentales.

Sur ce point, le bien-fondé de cette décision suscite le débat.

En effet, il est important d’observer que plusieurs autres tribunaux administratifs ont jugé que le maire ne peut se prévaloir d’une violation des règles de confinement pour interdire des déplacements en plus de ceux déjà interdits par l’Etat ( en ce sens : TA de Cergy-Pontoise, ordonnance du 9 avril 2020 ; TA de Nancy, ordonnance du 21 avril 2020).

Le juge du tribunal administratif de Nice aurait donc très bien pu considérer que le non-respect des règles de confinement dans les neuf secteurs mentionnés par l’arrêté ne constitue pas une circonstance locale particulière de nature à justifier cette mesure.

En conclusion, le juge du tribunal administratif de Nice rejette la requête de la Ligue des Droits de l’Homme. Bien que cette décision donne raison au maire de Nice, les arguments retenus par le juge ne sont peut-être pas ceux qu’il aurait souhaité.

En cohérente avec la jurisprudence désormais établie, cette ordonnance est néanmoins critiquable en ce qui concerne l’appréciation de la justification liée aux circonstances locales. Il sera intéressant d’observer si les autres juridictions jugeront ou non en ce sens.


Lara Wissaad
Juriste – Cabinet Gossement Avocats

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