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Contentieux administratif : la cristallisation des moyens en première instance est sans incidence sur la recevabilité des moyens soulevés en appel (Conseil d’Etat)

Par avis n° 425568 du 13 février 2019, le Conseil d’Etat a répondu aux questions posées par la Cour administrative d’appel de Lyon qui s’interrogeait sur la portée, en appel, d’une ordonnance prise par le Tribunal administratif fixant une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer des moyens nouveaux (article R. 611-7-1 du code de justice administrative).

I. Contexte

Par délibération du 29 octobre 2015, le conseil municipal de la commune de M. (Haute-Savoie) a approuvé la révision n°2 du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune.

Deux sociétés ont alors demandé au Tribunal administratif de Grenoble l’annulation pour excès de pouvoir de cette délibération. Cependant, la juridiction de première instance a rejeté leur demande, par jugement en date du 2 novembre 2017.

Les sociétés requérantes ont donc interjeté appel devant la Cour administrative d’appel de Lyon. Cette dernière a, par arrêt n° 18LY00063 du 20 novembre 2018, décidé de transmettre des questions au Conseil d’Etat, en application des dispositions de l’article L. 113-1 du code de justice administrative (Cf. notre commentaire ici).

Pour rappel, l’article L. 113-1 précité prévoit la possibilité pour le tribunal administratif ou la cour administrative d’appel de transmettre le dossier de l’affaire au Conseil d’Etat, en cas de question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges. Dans ce cas, il est sursis à toute décision au fond dans l’attente de l’avis rendu par le Conseil d’Etat, ou à défaut, à l’expiration d’un délai de trois mois.

Au cas d’espèce, la Cour administrative d’appel de Lyon a posé les questions suivantes au Conseil d’Etat :

1°) Lorsqu'il a été fait usage en première instance de la faculté prévue à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative de fixer par ordonnance une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux, cette ordonnance s'oppose-t-elle à ce que les parties invoquent des moyens nouveaux en appel, à l'exception des moyens relatifs à la régularité du jugement ?

2°) Y-a-t ‘il lieu de distinguer selon que la juridiction d'appel statue au titre de l'effet dévolutif ou par voie d'évocation ?

3°) Le président de la formation de jugement en appel dispose-t-il de la faculté de retirer l'ordonnance prise par le président de la formation de jugement en première instance ?

II. Avis du Conseil d’Etat

En premier lieu, le Conseil d’Etat revient sur les dispositions de l’article R. 611-7-1 du code de justice administrative, lequel dispose :

« Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, le président de la chambre chargée de l'instruction peut, sans clore l'instruction, fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux.

Les lettres remises contre signature portant notification de cette ordonnance ou tous autres dispositifs permettant d'attester la date de réception de cette ordonnance sont envoyés à toutes les parties en cause un mois au moins avant la date mentionnée au premier alinéa.

Le président de la formation de jugement, ou, au Conseil d'Etat, le président de la chambre, peut retirer l'ordonnance prise sur le fondement du premier alinéa par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. Cette décision est notifiée dans les formes prévues au deuxième alinéa. »

En deuxième lieu, le Conseil d’Etat rappelle que le président d'une formation de jugement d'un tribunal administratif peut, lorsqu'il considère qu'une affaire est en état d'être jugée, fixer par ordonnance une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux. Cette faculté lui est offerte sous réserve que cette ordonnance intervienne dans le cadre de l’instance et avant la clôture de l’instruction.

En dernier lieu, le Conseil d’Etat précise que ce pouvoir de « cristallisation » des moyens est limité à l'instance pendante devant la juridiction à laquelle il appartient.

Dès lors, le Conseil d’Etat répond aux questions ainsi posées en précisant que cette ordonnance perd son objet et cesse de produire ses effets avec la clôture de l'instruction dans le cadre de cette instance.

En conséquence, lorsqu’une telle ordonnance prévue par l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative a été prise en première instance, celle-ci est valable uniquement pour l’instance au cours de laquelle elle a été prise.

En cas d’appel, cette ordonnance est donc sans incidence sur la recevabilité des moyens que peuvent soulever les parties à l'appui de leurs conclusions d'appel.

Cet avis fait également écho à un arrêt du 30 novembre 2017 par lequel la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait, au contraire, jugé qu’une mesure de cristallisation des moyens prise en première instance, en application de l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, continuait de produire ses effets en appel (Cf. notre commentaire ici).

Laura Picavez

Avocate – Cabinet Gossement Avocats

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