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Éolien : le Conseil d'Etat précise les conditions de recherche en responsabilité de la commune et de l'Etat en cas de refus de permis de construire

Par une décision du 19 novembre 2018, n° 412693, le Conseil d’Etat apporte d’importantes précisions quant aux éléments à prendre en compte pour retenir la responsabilité pour faute de l’administration et pour calculer le préjudice dont peut se prévaloir le développeur d'un projet de parc éolien qui s’est vu refusé un permis de construire. 

En l’espèce, le porteur de projet éolien avait conclu en 2008 avec une commune une promesse de bail aux fins d’implanter un parc éolien. Certainement en vue d’attirer d’autres opérateurs éoliens sur son territoire, la commune avait modifié l’année suivante son plan d’occupation des sols en créant une zone NDE (zone à caractère naturel, réservée à l’implantation d’un projet éolien). La même année, le Préfet de département a approuvé la création d’une zone de développement de l’éolien (ZDE).

Les parcelles objet de la promesse de bail étaient situées à la fois dans la zone NDE du plan d’occupation des sols de la commune et dans la ZDE.

Or, le Préfet a finalement refusé de lui délivrer le permis de construire ce parc éolien aux motifs que :

- le projet méconnaissait les dispositions de la loi littoral (articles L. 146-1 et L. 146-4 du code de l’urbanisme) ;
- les effets de ce parc cumulés avec ceux d’éoliennes existantes multipliaient les effets d’obstacles des corridors de passage des flux migratoires des oiseaux et chiroptères dans cette zone Natura 2000.

Le porteur de projets a alors saisi les juridictions d’une demande d’indemnisation à l’encontre de l’Etat et de la commune d’implantation du projet. Il considérait en effet que l’Etat et la commune l’avaient induit en erreur en lui faisant croire à une fausse sécurité juridique pour la mise en œuvre de son projet éolien, ce qui lui avait causé un préjudice économique.

Le tribunal administratif de Montpellier a d’abord rejeté l’ensemble de ses demandes.

Saisie à son tour, la Cour administrative d’appel de Marseille a retenu la responsabilité pour faute à la fois de la commune et de l’Etat (CAA Marseille, 23 mai 2017, n° 15MA05017 et 16MA00037). Elle les a donc condamnés à indemniser l’appelant des frais d’études engagés inutilement. Toutefois, la Cour a tenu compte de la faute du pétitionnaire pour diminuer le montant du préjudice réclamé.

L’opérateur éolien, déçu du montant des indemnités obtenues, et la commune ont formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Par une décision du 19 novembre 2018, le Conseil d’Etat a confirmé en partie l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille en retenant la responsabilité pour faute de l’Etat. En revanche, la responsabilité de la commune du lieu d’implantation du parc pour le même motif est écartée par la Haute juridiction.

En premier lieu, la responsabilité pour faute de la commune du lieu d’implantation du projet est écartée.

Le Conseil d’Etat rappelle les actions de la commune :

- signature d’une promesse de bail sur ses parcelles ;
- création d’une zone NDE ;
- proposition au Préfet de créer une ZDE.

Il considère que la commune n’a pas donné de garanties au porteur de projets, mais « s’est bornée à rendre possible et à faciliter la réalisation d’un parc éolien sur son territoire ». La réalisation du projet est en effet conditionnée in fine à la délivrance par le préfet d’un permis de construire.

En deuxième lieu, s'agissant de la responsabilité de l’Etat, la Cour administrative d'appel de Marseille avait retenu la responsabilité pour faute de l'Etat, comme le rappelle la présente décision du conseil d'Etat.

La Cour avait en effet "estimé que la commune et l'Etat avaient donné des assurances précises et constantes à la société X sur la faisabilité de son projet d'implantation d'un parc éolien dans une zone où ce dernier ne pouvait pas être implanté et condamné, sur ce fondement, la commune de Salses-le-Château et l'Etat à verser à la société X respectivement les somme de 134 714,40 euros, portant intérêts à compter du 24 octobre 2013 et de 89 809,60 euros, portant intérêts à compter du 18 octobre 2013".

Si la responsabilité de l'Etat a été ainsi retenue en appel, le Conseil d'Etat note que l'Etat n'a pas introduit de pourvoi contre cet arrêt. La question de caractérisation d'une faute de l'Etat n'est donc plus ouverte devant le juge de cassation. 

Reste que le Conseil d'Etat juge que le pétitionnaire a commis une "imprudence fautive" de nature à exonérer d'une partie de sa responsabilité. La Haute juridiction souligne ainsi l’absence d’assurances précises et constantes des services de l’Etat, la complexité du projet, la qualité de professionnel du porteur de projet, pour juger que ce dernier avait commis "une imprudence fautive de nature à exonérer l’Etat (…) d’au moins une partie de sa responsabilité".

En conclusion, cet arrêt n'est pas contraire aux intérêts de la filière. Certes, le Conseil d'Etat se montre rigoureux dans l'appréciation du rôle du porteur de projet. Toutefois, cet arrêt devrait être de nature à rassurer les services des communes et de l'Etat qui souhaitent soutenir le développement de l'éolien, sans crainte de voir leur responsabilité trop aisément recherchée à raison des éventuelles garanties qu'ils pourraient adresser aux pétitionnaires. 

Emilie Bertaina

Avocate - Cabinet Gossement Avocats

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