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Voies sur berges : le Tribunal administratif de Paris annule deux décisions relatives à la piétonisation, pas le projet lui-même

Par un jugement du 21 février 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé deux décisions du Conseil de Paris et de la Maire de Paris relatives à l'opération d'aménagement et de fermeture à la circulation de certaines berges de la Seine à Paris. Analyse d'un jugement qui remet en cause deux décisions mais pas le projet lui-même.

Le sens et la portée du jugement rendu par le Tribunal administratif de Paris

Sur les décisions annulées. Par un jugement du 21 février 2018, le Tribunal administratif de Paris a annulé :

- la  délibération  n°  2016  SG  29  du  26  septembre  2016  par  laquelle  le  Conseil de Paris a adopté la déclaration de projet de l’opération d’aménagement des berges de la Seine à Paris 1er et 4ème arrondissements ;

- l’arrêté n° 2016 P 0223 du 18 octobre 2016 par lequel la maire de Paris a décidé la création d’une aire piétonne dénommée « Berges de Seine – Centre rive droite » dans les 1er et 4ème arrondissements de Paris.

Il s'agit d'une annulation rétroactive : ces deux décisions sont effacées de notre droit depuis leur entrée en vigueur. Toutefois, si le Tribunal administratif annule ces décisions, il n'annule pas le projet de piétonisation. Il appartient au Conseil de Paris et à la maire de Paris, si ils le souhaitent, de reprendre ces décisions, purgées des vices de procédure mis en évidence par le Tribunal administratif de Paris.

Sur les motifs de cette annulation. Ces motifs diffèrent en fonction de chacun des deux décisions qui ont fait l'objet du recours introduit devant le Tribunal administratif de Paris

a) La délibération  du  Conseil de Paris relative à l'opération d'aménagement  est annulée au motif d'une insuffisance de l'étude d'impact dont elle procède.

- Taux de transit : l'étude d'impact ne comporte "aucune  étude  précise  sur  le  taux  de  transit,  qui  correspond  à  la proportion des véhicules qui empruntent les voies sur berges de la rive droite pour traverser Paris plutôt  que  pour  effectuer  un  trajet  au  sein des  limites  communales". Cette insuffisance avait été relevée par la commission d'enquête publique et avait amené la ville de Paris a fournir de nouveaux comptages, après enquête publique.

- Phénomène d’"évaporation" du trafic : l'étude d'impact ne comporte pas de justification suffisante de ce dernier, à long terme. Le jugement relève que "dans  son  avis  du  10  mai  2016  rendu  sur  l’étude  d’impact,  l’autorité environnementale a critiqué l’insuffisance de la modélisation macroscopique des effets du  projet  sur  le  trafic  automobile,  présentée  uniquement  en  accroissement  de  charges  de  trafic  sur  certains  axes,  sans  que  ne  soient  clairement identifiés  les  principaux  reports  d’itinéraire  et évalués les allongements de temps de parcours en fonction du degré de saturation de ces axes en heures  de  pointe (..)".

- Pollution atmosphérique : le jugement note que "l’étude  d’impact  ne  permet  d’estimer  ni  l’existence,  ni  l’ampleur  de  la  pollution  atmosphérique  d’origine  automobile  résultant  des  reports  de  circulation  et  de  la  congestion  du trafic engendrés par le projet d’aménagement envisagé".

- Nuisances sonores : le jugement fait état de "l’étude de Bruitparif selon laquelle les données figurant dans l’étude d’impact ne permettent pas d’estimer les conséquences du projet d’aménagement sur les nuisances sonores"

On notera que le Tribunal administratif a pris soin de faire état des études menées par des organismes extérieurs et non pas de sa seule analyse : commission d'enquête publique, autorité environnementale, Bruitparif. Etudes révélant l'insuffisance de l'étude d'impact et dont il faut tenir compte des conclusions. Etudes qui rendaient largement prévisible le sens du jugement rendu ce 21 février 2018 par le Tribunal administratif de Paris.

b) L’arrêté de la maire de Paris relatif à la création d’une aire piétonne dénommée « Berges de Seine – Centre rive droite » dans les 1er et 4ème arrondissements de Paris est annulé pour les deux motifs suivants.

- En premier lieu, l'arrêté de la maire de Paris est annulé par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du Conseil de Paris : "Considérant  qu’il  résulte  de  ces  dispositions  que  l’arrêté  du  maire  de  Paris  du 18  octobre  2016  attaqué  n’aurait  pu  être  légalement  pris  en  l’absence  de  la  délibération  du 26  septembre  2016  ;  que  cet  arrêté  doit  dès  lors être  annulé  par  voie  de  conséquence  de l’annulation de cette délibération".

 - En deuxième lieu, l'arrêté était fondé sur l’article  L.  2312-2  du  code  général  des  collectivités  territoriales lequel ne permet au maire d'interdire la circulation automobile de manière ciblée et non de manière permanente  : "Le  maire  peut,  par  arrêté  motivé, eu  égard  aux  nécessités  de  la circulation  et  de  la  protection  de  l'environnement  :  /  1°  Interdire  à  certaines  heures  l'accès  de  certaines  voies  de  l'agglomération  ou  de  certaines  portions  de  voie  ou  réserver  cet  accès,  à  certaines  heures,  à  diverses  catégories  d'usagers  ou  de  véhicules". (nous soulignons).

Le Tribunal administratif a étudié la possibilité de procéder à une "substitution de base légale" en fondant cet arrêté sur une autre disposition du code général des collectivités territoriales : l'article L.2213-4 du même code qui permet une interdiction permanente de la circulation automobile sur une partie du territoire communal. Toutefois, le Tribunal administratif a jugé que cette substitution de base légale n'était pas possible en raison des motifs mêmes de l'arrêté qui "ne repose pas ainsi sur un motif tiré de ce que la circulation automobile sur la voie Georges Pompidou serait de nature à compromettre la qualité de l’air ou la protection et la mise en valeur du site ; qu’ainsi, aucune substitution de base légale ne peut être effectuée par le juge administratif". 

Sur les suites du jugement. Il convient de distinguer deux éléments.

- En premier lieu,il convient de souligner que le jugement ici commenté annule deux décisions précitées pour des motifs de "légalité externe", c'est à dire pour des motifs de procédure. L'autorité auteure des deux décisions annulées peut donc les reprendre mais à la suite d'une procédure régulière.

La ville de Paris peut bien entendu décider d'interjeter appel de ce jugement rendu par le Tribunal administratif. Toutefois, cet appel ne suspendra pas l'exécution du jugement. L'appelante pourra bien entendu assortir sa requête d'appel d'une requête tendant au sursis à exécution du jugement entrepris mais, dans l'attente d'une décision de la Cour administrative d'appel de Paris sur chacune de ces deux requêtes, le jugement du Tribunal administratif continuera de s'exécuter. Avec pour premier effet la suspension de la poursuite des opérations d'aménagement des berges de Seine concernées.

- En deuxième lieu, ce jugement n'impose pas de rouvrir immédiatement la voie George Pompidou à la circulation automobile. Ce jugement impose au Conseil de Paris et à la Maire de Paris de prendre rapidement une décision sur sa destination, régulière cette fois-ci. Dans cette attente, l'exécution des décisions annulées ne peut se poursuivre (l'opération d'aménagement).

- En troisième lieu,s'agissant de l'opération d'aménagement, il appartient au Conseil de Paris d'ordonner que l'étude d'impact soit complétée sur tous les points relevés dans le jugement du Tribunal administratif puis de soumettre son dossier ainsi complété à enquête publique pour que le public ainsi consulté soit destinataire d'une information complète sur les tenants et aboutissants de l'opération projetée.

- En quatrième lieu, s'agissant de la mesure d'interdiction de la circulation automobile, on notera que le jugement comporte une indication sur ce que la maire de Paris peut faire : fonder sa décision non pas sur l'article L.2312-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) mais bien sur l'article L.2213-4 du même code. La Maire de Paris pourra donc étudier la possibilité de se fonder sur cet article L.2213-4 CGCT - qui permet une interdiction permanente pour des raisons écologiques de la circulation automobile dans une partie de la commune - et non plus sur l'article L.2312-2 CGCT - qui ne permet qu'une interdiction ciblée de cette circulation. Reste qu'il sera nécessaire de documenter ce nouvel arrêté en exposant les motifs qui justifient cette interdiction. Il sera également nécessaire d'étudier l'articulation entre cet arrêté de police et la déclaration de projet relative à l'opération d'aménagement dans son ensemble pour savoir si le premier peut être signé sans attendre la régularisation de la deuxième.

Commentaire
 
Le jugement rendu ce 21 février 2018 par le Tribunal administratif de Paris a fait l'objet de commentaires politiques qui ont en commun d'être sans rapport avec la décision qu'ils prétendent condamner ou applaudir. Pour les uns, ce jugement serait une victoire. Pour les autres, il s'agirait d'un mauvais coup porté à la lutte contre le changement climatique. Ces commentaires procèdent d'une méconnaissance du rôle du juge administratif et d'une déformation des termes mêmes de ce jugement.

Le compte twitter officiel de la ville de Paris a même édité le message suivant :

En réalité, le Tribunal administratif de Paris n'a ni ouvert ni fermé les voies sur berges aux voitures. Il ne s'est à aucun moment prononcé sur l'opportunité de réserver aux piétons l'accès à ces voies jusqu'à peu dédiées à la circulation automobile. Il ne devrait pas être nécessaire de devoir rappeler que le Tribunal administratif de Paris n'est ni pour ni contre la piétonisation des voies sur berges.

Très exactement : le Tribunal administratif de Paris a annulé deux décisions du Conseil de Paris et de la Maire de Paris consacrées à la création d'une aire piétonne dénommée « Berges de Seine – Centre rive droite ». Cette annulation a pour cause l'illégalité de ces décisions prises, pour l'essentiel, au terme d'une procédure irrégulière.

En d'autres termes, la décision de réserver aux piétons ces voies peut bien sûr être prise mais légalement, c'est à dire : au terme d'une procédure régulière.

Il est donc tout à fait possible de soutenir la piétonisation des voies sur berges et la réduction de la place de la voiture en ville tout en exigeant le respect scrupuleux du droit de l'environnement.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats

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