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La valeur juridique des normes NF : retour sur la décision du Conseil d'Etat du 28 juillet 2017

Au cœur de l’été, le 28 juillet 2017, le Conseil d’Etat a rendu une décision importante pour l’avenir du droit de l’environnement et pourtant passée inaperçue. Une décision qui rappelle que l’Etat ne peut rendre obligatoire une norme privée qu’à des conditions précises. Une décision qui appelle un débat sur le rapport entre normes environnementales publiques et privées.

L’essor des normes privées

L’un des défis les plus importants auquel est actuellement confronté le droit de l’environnement tient au développement des normes privées. Les acteurs économiques sont en effet confrontés à un volume croissant de règles, de principes, de standards ou de cahiers des charges de certificats et labels qui n’ont pas été élaborés par l’Etat. Ces normes privées sont élaborées par des personnes privées, pour des personnes privées et ont notamment vocation à faciliter les relations contractuelles entre personnes privées. Elles n’ont donc théoriquement pas de caractère contraignant à l’inverse des normes publiques. Elles ont le caractère de normes, non parce que l’Etat impose leur respect mais parce que des personnes privées s’engagent volontairement à les respecter.

Dans la pratique, les choses sont un peu différentes. La loi votée par le Parlement n’est plus la seule qu’une entreprise doit maîtriser. La connaissance et le respect de ces normes privées sont souvent indispensables pour qu’une entreprise puisse exercer son activité. Le respect d’une norme peut être imposé par un acteur économique à un autre, par exemple lors d’un appel d’offres. Et l’Etat à son tour impose de plus en plus souvent leur respect.

En France, la normalisation est ainsi définie par un décret n° 2009-697 du 16 juin 2009 : « La normalisation est une activité d'intérêt général qui a pour objet de fournir des documents de référence élaborés de manière consensuelle par toutes les parties intéressées, portant sur des règles, des caractéristiques, des recommandations ou des exemples de bonnes pratiques, relatives à des produits, à des services, à des méthodes, à des processus ou à des organisations. Elle vise à encourager le développement économique et l'innovation tout en prenant en compte des objectifs de développement durable. »

Le développement de la normalisation représente un défi majeur pour le droit de l’environnement. Non seulement, les normes publiques qui intéressent la gestion des déchets, des installations classées ou la production d’énergie sont souvent très techniques mais, en outre, elles renvoient de plus en plus souvent à des normes privées.

La valeur juridique des normes privées

Ce renvoi n’est pas toujours légal et un nombre sans doute important de décrets ou d’arrêtés sont ou seront remis en cause en raison de renvois trop rapides à des normes privées. L’article 17 du décret du 16 juin 2017 précise à quelles conditions l’Etat peut rendre contraignante une norme NF, en principe volontaire : « Les normes sont d'application volontaire. Toutefois, les normes peuvent être rendues d'application obligatoire par arrêté signé du ministre chargé de l'industrie et du ou des ministres intéressés. Les normes rendues d'application obligatoire sont consultables gratuitement sur le site internet de l'Association française de normalisation. » Une norme NF ne peut donc être rendue obligatoire par l’Etat qu’à la condition que la décision soit prise par tous les ministres concernés dont celui de l’industrie et que la norme privée soit accessible gratuitement. Or, ces conditions ne sont pas toujours respectées.

Ainsi, par une décision n°402752 du 28 juillet 2017, le Conseil d’Etat a annulé l’article 2 l'arrêté du 29 février 2016 relatif à certains fluides frigorigènes et aux gaz à effet de serre fluorés en tant qu’il renvoie à plusieurs normes NF qui ne sont pas accessibles gratuitement. Ce n’est pas la première fois que le juge administratif annule une norme au motif qu’elle rend obligatoire illégalement une norme NF (cf. CE, 10 février 2016, n°383756, CE, 29 janvier 2014, n°363299). En retour, le Conseil d’Etat refuse d’annuler une norme NF qui n’est qu’enregistrée (cf. CE, 17 février 1992, n°73230). En matière d’urbanisme, le Conseil d’Etat a également jugé que la légalité d’un permis de construire ne s’apprécie pas au regard d’une norme NF, dépourvue de caractère contraignant (cf. CE, 16 juin 2003, n°232694). En matière d’environnement, le Conseil d’Etat a déjà annulé un arrêté du ministre de l’écologie (arrêté du 2 août 2012 du ministre de l'écologie relatif aux principes du système de gestion de la qualité couvrant les processus de contrôle des critères de sortie du statut de déchet) au motif d’une absence de contreseing par le ministre chargé de l’industrie (cf. CE, 29 janvier 2014, n°363299).    

La première conséquence de cette décision tient à ce qu’elle rend urgent un audit de tous les textes réglementaires qui, en droit de l’environnement, rendent illégalement obligatoires des normes privées. Et ce, pour prévenir une situation d’incertitude juridique pour les acteurs économiques. Nombre de textes réglementaires imposent le respect de normes NF ou privées et il est important de vérifier, décret par décret, arrêté par arrêté, si les conditions pour qu’une norme NF soit rendue obligatoire ont bien été réunies. Les textes réglementaires qui opèrent des renvois irréguliers à des normes NF devront être abrogés par l’administration.

Un défi pour le droit de l’environnement

Au-delà de ce problème de légalité, ce renvoi à des normes privées témoigne d’une évolution du droit de l’environnement qui présente plusieurs risques et qui doit être débattue.

En premier lieu, ce renvoi à des normes privées renforce la tendance du droit de l’environnement à être un droit d’ingénieur. Les normes environnementales sont souvent d’une grande technicité sinon d’une grande complexité. Avec l’inconvénient qu’elles sont d’une lecture difficile et peuvent rapidement devenir obsolètes. Le besoin de modifier, de réviser voire d’abroger ces normes oblige les acteurs, non seulement à comprendre ces normes techniques mais, au préalable, à identifier quelle norme et dans quelle version s’applique à leur cas. Tout ceci participe d’un mouvement absolument contraire à l’objectif de simplification du droit. Le droit de l’environnement devient alors partagé entre deux trajectoires contradictoires : l’une qui l’alourdit de normes techniques et le rapprochent de la notice de fabrication d’un appareil électroménager, l’autre qui l’encombre de grands principes et de grands concepts qui sont plus politiques que juridiques. En forçant un peu le trait, on serait tenté de dire que le droit de l’environnement est soit trop général, soit trop spécial.  

En deuxième lieu, donner une valeur réglementaire à une norme qui n’a en principe pas été élaborée pour être une norme réglementaire témoigne d’une possible confusion entre la fonction d’une norme publique avec celle d’une norme privée. Un acte administratif réglementaire est, en principe, à destination de tous et n’a pas vocation à régler une ou plusieurs situations individuelles. Une norme privée a été élaborée par un groupe de personnes généralement pour régler un problème qui se pose à ce même groupe. Par ailleurs, en raison de son caractère très technique, la norme privée pourra rapidement requérir une modification qui, à son tour, suppose que soit réexaminée la norme publique qui la rend obligatoire.

En troisième lieu, si l’administration renvoie à une norme privée, ce n’est pas uniquement pour imposer des règles qu’elle n’entend ou ne peut pas élaborer elle-même. Ce peut être aussi pour déléguer la mission de contrôle des acteurs économiques aux acteurs économiques eux-mêmes. Ici aussi, le risque de confondre le rôle de la police administrative avec celui de l’autorégulation d’un secteur économique est grand. N’oublions pas que l’Etat ne peut pas déléguer une mission de police administrative à une personne privée. Or, la tentation est parfois grande. L’Etat a ainsi confié à des éco-organismes de gestion des déchets d’équipements électriques et électroniques - qui sont des personnes privées - le soin de contrôler la conformité réglementaire de l’activité des opérateurs de gestion de déchets sur le fondement de référentiels privés (article L.541-10-2 du code de l’environnement). Ce qui pose de multiples difficultés et accroit la responsabilité d’éco-organismes désormais chargés d’une mission de contrôle dont on peut penser qu’elle ressort de la compétence de l’Etat. Donner le soin à des personnes privées d’assurer une mission de police à l’encontre d’autres personnes privées c’est prendre le risque de contentieux nombreux.

La décision rendue ce 28 juillet 20017 par le Conseil d’Etat appelle donc un débat sur la place prise par les normes privées en droit de l’environnement. A défaut, ce sera de plus en plus souvent au juge de tenter de trancher ce débat.

Arnaud Gossement

Avocat associé / Cabinet Gossement Avocats

A lire également :

Note du 24 août 2017 - Les normes NF qui ne sont pas consultables gratuitement ne peuvent pas être obligatoires (Conseil d'Etat)

 

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