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Hydrocarbures : le Gouvernement dépose une nouvelle version du projet de loi à l'Assemblée nationale

Ce 6 septembre 2017, le Gouvernement a déposé un projet de loi à l'Assemblée nationale "mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures conventionnels et non conventionnels et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement".

La rédaction de ce texte diffère de celle du texte présenté à la presse. Toutefois, cette nouvelle version a pour objet de tenir compte des remarques formulées par le Conseil d'Etat dans son avis délibéré le 1er septembre.

La principale différence entre la première version - commentée ici - et la deuxième tient à la suppression de l'interdiction immédiate de toute exploration et exploitation d'hydrocarbures non conventionnels, quelle que soit la technique employée.

La suppression du projet d'interdiction immédiate de l'extraction d'hydrocarbures non conventionnels

La rédaction du projet de loi déposé à l'Assemblée nationale ne définit plus ce qu'est un "hydrocarbure non conventionnel". Le Conseil d'Etat a en effet recommandé de supprimer la distinction opérée dans la première version entre hydrocarbures conventionnels et non conventionnels. 

Le projet de loi n'a donc plus pour objet premier de "consolider" la loi du 13 juillet 2011 en créant une interdiction immédiate de toute exploration ou exploitation d'hydrocarbures non conventionnels, quelle que soit la technique employée. Toutefois, cette interdiction immédiate avait un intérêt plus politique que juridique.

En effet,

- les titulaires de permis exclusifs de recherches délivrés avant la promulgation de cette loi ne pourront pas obtenir d'autorisations de travaux miniers (forages) s'ils ont recours à la fracturation hydraulique, technique interdite par la loi du 13 juillet 2011 ;

- s'ils passent sous silence la technique employée : le tribunal administratif de Melun s'est déjà prononcé, à la demande de collectivités de Seine-et-Marne défendues par notre cabinet, sur pareil cas et a inversé la charge de la preuve. C'est bien au demandeur d'une autorisation de travaux miniers de donner tous les éléments requis à l'administration pour que celle-ci puisse s'assurer de l'absence de recours à la fracturation hydraulique ;

- s'ils ont recours à une autre technique que la fracturation hydraulique pour explorer ou exploiter des hydrocarbures de roche-mère : le Conseil d'Etat souligne dans son avis que l'administration a alors la possibilité d'interdire au cas par cas toute autre technique présentant un danger pour la santé publique et/ou l'environnement ;

 - après la promulgation de la loi : plus aucun permis exclusif de recherches ne sera délivré, pour aucun type d'hydrocarbure (conventionnel ou non).

Une "interdiction immédiate" de toute extraction d'hydrocarbure non conventionnel quelle que soit la technique employée aurait eu pour intérêt de "clarifier" la loi du 13 juillet 2011 et d'éviter que l'administration compétente n'ait à vérifier, dossier par dossier, quelle est la dangerosité de telle ou telle technique d'extraction dans la roche mère.

Dans les faits, l'interdiction immédiate définie dans la première version du projet de loi aurait été surtout symbolique et son retrait n'accroit pas le risque d'une autorisation de travaux de forage d'hydrocarbures de roche mère. Reste que ce projet de loi pourrait être complété de manière à enrichir la loi du 13 juillet 2011 d"une disposition relative à la charge de la preuve. Disposition qui permettrait d'inscrire dans la loi le jugement précité du tribunal administratif de Melun et qui donnerait toute sa portée à la loi du 13 juillet 2011.

L'arrêt progressif de l'exploration et de l'exploitation d'hydrocarbures

Conventionnels ou non, les hydrocarbures ne pourront progressivement plus être extraits, qu'il s'agisse de travaux d'exploration ou d'exploitation :

"Art. L. 111-6. – Il est mis progressivement fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures, à l’exception du gaz de mine défini à l’article L. 111-5, afin de parvenir à une cessation définitive de ces activités, dans les conditions et selon les modalités fixées par la présente section."

Une seule exception est prévue pour le seul gaz de mine qui reçoit la définition suivante :

"Art. L. 111-5. – Au sens et pour l’application de la présente section, est considéré comme “gaz de mine” le gaz dont la récupération s’effectue sans intervention autre que celles rendues nécessaires pour maintenir en dépression les vides miniers contenant ce gaz, afin de l’aspirer."

Le champ d'application de cette interdiction progressive est le suivant :

"Art. L. 111-7. – Les dispositions de l’article L. 111-6 s’appliquent à la recherche et à l’exploitation dans le sous-sol du territoire terrestre ainsi que dans le sous-sol du domaine public maritime, dans celui du plateau continental défini à l’article 14 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et des textes pris pour son application, dans le fond de la mer et dans le sous-sol de la zone économique exclusive définie à l’article 11 de la même ordonnance, ou à leur surface."

L'organisation de l'arrêt progressif de l'exploration et de l'exploitation d'hydrocarbures

Le projet de loi prévoit de rédiger ainsi le futur article L.111-8 du code minier :

"Art. L. 111-8. – Il n’est plus délivré par l’autorité compétente de :

– permis exclusif de recherches ou d’autorisation de prospections préalables en vue de la recherche, y compris à des fins expérimentales, portant sur une ou des substances mentionnées à l’article L. 111-6 ;

– concession en vue de l’exploitation de ces mêmes substances, sauf dans le cas prévu à l’article L. 132-6 ;

– prolongation d’une concession pour une durée dont l’échéance excède 2040.

La prolongation d’un permis exclusif de recherches ne demeure autorisée que lorsqu’elle répond aux conditions posées aux articles L. 142-1 ou L. 142-2."

Dans la pratique, seuls les titulaires d'un permis exclusif de recherches (titre minier) ou d'une concession délivrés avant l'entrée en vigueur de la loi à venir pourront demander leur prolongation. A la suite de cette entrée en vigueur : plus de permis, plus de concession. Au plus tard en 2040 : fin de toute concession.

La portée de cette mesure est importante même si la part de la production française de pétrole demeure très réduite dans notre consommation.

En conclusion, je ne partage pas l'idée selon laquelle la deuxième version du projet de loi constituerait un "recul" par rapport aux propos du ministre de la transition écologique. Je ne pense pas davantage que l'avis du Conseil d'Etat aurait été "dicté par le lobby pétrolier" et ce, même si je ne le partage pas entièrement. 

Soulignons que cet avis a permis d'inscrire dans le projet de loi une date précise  - 2040 - à laquelle toute concession devra avoir pris fin. Par ailleurs, l'avis précise que la loi n'a pas à prévoir un dispositif d'indemnisation, ce qui n'est pas mince. Enfin, un projet de loi solide juridiquement est toujours préférable à un texte susceptible d'être déclaré non conforme à la Constitution.

Il importe désormais de s'attacher à l'essentiel : la réduction de la consommation d'hydrocarbures.

Arnaud Gossement

Avocat associé / Gossement Avocats

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