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Pollution de l'air : le Conseil d’Etat impose une obligation de résultat à l’Etat (Conseil d’Etat, 12 juillet 2017, n°394254)

Par une décision en date du 12 juillet 2017, n°394254, le Conseil d’Etat a rendu une décision particulièrement importante pour le respect de la règlementation en matière de pollution atmosphérique mais peut être aussi pour le respect du droit européen de l'environnement en général. Une décision qui pourrait contribuer à ce que les objectifs fixés en droit de l'environnement n'impliquent pas une simple obligation de moyen à la charge des Etats mais bien une obligation de résultat.

Constatant que les seuils de concentrations des particules fines et de dioxyde d’azote ont été dépassés entre 2012 et 2015, une association de protection de l’environnement a demandé à l’Etat de prendre toutes mesures utiles permettant de ramener les concentrations en dessous des seuils règlementaires.

Face au silence de l’Administration, l’association a formé un recours en annulation devant le Conseil d’Etat contre les décisions implicites de rejet de sa demande.

Le recours est fondé sur la violation du droit européen et du code de l’environnement.

Aux termes de la directive de l’Union européenne n°2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, les Etats membres doivent veiller à ce que les niveaux de certains polluants ne dépassent pas des valeurs limites.

L’article 23 de la directive prévoit également que, si ces limites devaient être dépassées, l’Etat membre est alors tenu d’élaborer un ou des plans, à l’échelle d’une zone ou d’une agglomération donnée, de manière à revenir en dessous de ces seuils.

La directive précise que :

« En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. Ils peuvent comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. »

Ces dispositions ont été transposées en droit français dans le code de l’environnement.

Par sa décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’Etat a précisé la portée de cette règlementation ainsi que les obligations qui pèsent sur l’Etat, en s’appuyant largement sur le contenu d’une décision rendue le 19 novembre 2014 par la Cour de justice de l’Union européenne.

En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle que :

« les personnes physiques ou morales directement concernées par le dépassement des valeurs limites fixées par l’annexe XI de cette directive après leur date d’entrée en vigueur doivent pouvoir obtenir des autorités nationales, le cas échéant en saisissant les juridictions compétentes, l’établissement d’un plan relatif à la qualité de l’air conforme à son article 23 lorsque n’est pas assuré le respect des exigences résultant de son article 13 ; ».

L’Etat est tenu d’élaborer un plan de lutte contre la pollution lorsque les seuils règlementaires ne sont pas respectés.

Cependant, la conformité du plan avec la directive va au-delà de ce simple formalisme.

En effet, en deuxième lieu, le Conseil d’Etat relève que

« si les Etats membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible ; que l’élaboration d’un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive ne saurait permettre, à lui seul, de considérer que l’Etat membre en cause a néanmoins satisfait aux obligations qui s’imposent à lui en vertu de l’article 13 de cette directive ; »

S’alignant sur la décision rendue par la Cour de justice de l’Union européenne, le Conseil d’Etat considère donc que, pour respecter la directive et ses mesures de transposition, l’Etat membre n’est pas seulement tenu d’établir des plans.

Il est aussi tenu d’élaborer des plans qui doivent permettre de revenir en-dessous des seuils dans un délai le plus bref possible.

A défaut, la directive est méconnue.

Cela revient à apprécier l’efficacité du plan dans un certain délai.

En troisième lieu, contrôlant la légalité des mesures prises en France, le Conseil d’Etat considère que la directive de l’Union européenne et ses mesures de transposition ont été méconnues.

  • D’une part, le dépassement persistant des valeurs limites de concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote dans les zones concernées constitue une violation des dispositions établissant les seuils de pollution.
  • D’autre part, le Conseil d’Etat relève que, si l’Etat a pris des plans pour lutter contre le dépassement des seuils, leur mise en œuvre n’est pas parvenue à revenir en dessous des seuils règlementaires.

De telle sorte, la directive et ses mesures de transposition ont été méconnues.

Le Conseil d’Etat a donc annulé les décisions refusant de prendre des mesures pour respecter les seuils règlementaires.

Il a en outre assorti cette annulation d’une injonction à l’Etat de prendre les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de respecter les seuils règlementaires dans le délai le plus court possible.

Les mesures prises doivent être transmises à la Commission européenne avant le 31 mars 2018.

Il s’agit là d’une application très poussée de la législation européenne et de la décision du 21 novembre 2014 rendue par la Cour de justice de l’Union européenne. Le Conseil d’Etat leur a donné une portée et des effets pleins et entiers.

Cette décision illustre aussi le rôle majeur que peut avoir la législation européenne en matière de protection de la santé.

Le respect des niveaux de pollution fixés par le droit de l’Union européenne, en particulier le niveau de concentrations de particules fines et de dioxyde d’azote, n’est pas seulement un objectif, mais un impératif pour les Etats-membres.

Le contenu des mesures à venir – ou en cours - vont certainement nourrir de nombreux débats, sachant qu’elles seront évaluées également par rapport à la durée dans laquelle elles devront permettre de revenir à une concentration en dessous des seuils d’exposition autorisés.

Florian Ferjoux

Avocat - Cabinet Gossement Avocats

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