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Climat : les conséquences de la décision du président des Etats-Unis de "sortir" de l'Accord de Paris

Ce 1er juin 2017, le président des Etats-Unis Donald Trump a déclaré vouloir "sortir" de l'Accord de Paris, adopté lors de la COP21, le 12 décembre 2015. Analyse juridique des conséquences exactes de ce qui n'est pour l'instant qu'une déclaration.

 

A titre liminaire, pour en savoir sur le contenu de l'Accord de Paris et sur sa procédure de mise en oeuvre, je vous propose ces deux notes :

Qu'a décidé exactement le président Donald Trump ?

Donald Trump a pris trois décisions principales  :

- sortir de l'Accord de Paris,

- proposer sa renégociation

- et, dans l'attente, ne plus appliquer cet accord.

Le discours prononcé par Donald Trump peut être consulté sur le site internet de la Maison blanche. Son extrait le plus important est le suivant : 

"Therefore, in order to fulfill my solemn duty to protect America and its citizens, the United States will withdraw from the Paris Climate Accord -- (applause) -- thank you, thank you -- but begin negotiations to reenter either the Paris Accord or a really entirely new transaction on terms that are fair to the United States, its businesses, its workers, its people, its taxpayers.  So we’re getting out.  But we will start to negotiate, and we will see if we can make a deal that’s fair.  And if we can, that’s great.  And if we can’t, that’s fine.  (Applause.)"

Donald Trump a donc pris, tout d'abord, les deux décisions suivantes :

  • la première est de sortir ("withdraw") de l'Accord de Paris. On notera l'emploi du futur, ce qui signifie que l'auteur du discours ne précise pas à quelle date précise, les Etats-Unis auront effectivement décidé de dénoncer l'Accord de Paris. Juridiquement, il est cependant permis de penser que Donald Trump entend se fonder sur l'article 28 de l'Accord de Paris pour faire en sorte que les Etats-Unis ne soient plus tenus par les engagements pris dans le cadre de cet accord. En effet, le verbe "withdraw" employé dans ce discours renvoi à celui inscrit à l'article 28 de l'Accord de Paris.
  • la deuxième est de renégocier l'Accord de Paris pour obtenir un texte plus "équitable".

On notera que dans les deux cas, les termes "sortir" ou "renégocier" sont assez imprécis.

Par la suite, Donald Trump a déclaré :

"Thus, as of today, the United States will cease all implementation of the non-binding Paris Accord and the draconian financial and economic burdens the agreement imposes on our country.  This includes ending the implementation of the nationally determined contribution and, very importantly, the Green Climate Fund which is costing the United States a vast fortune."

C'est la décision la plus grave et la plus lourde de conséquences.

Ainsi, le président des Etats-Unis a déclaré que son pays ne respecterait plus un accord international pourtant dûment signé et ratifié. Il s'agit ici de l'annonce d'une violation du droit international.

Sans doute conscient de la gravité d'une telle déclaration, Donald Trump emploie les termes "non-binding Paris Accord". Pourtant, même si cet Accord ne prévoit pas de sanctions juridiques identiques à celles existantes dans un ordre juridique interne, il est bien juridiquement contraignant au sens où chaque Partie est bien tenue de respecter ses engagements.

Les Etats-Unis sont-ils d'ores et déjà sortis de l'Accord de Paris ?

Non. Pour l'heure, la décision de Donald Trump n'est qu'une déclaration politique sans valeur juridique immédiate. La procédure décrite à l'article 28 de l'Accord de Paris ne permet pas à un Etat signataire de se départir brutalement de ses engagements. Cet article 28 est ainsi rédigé :

1. À  l’expiration  d’un  délai de trois  ans  à compter  de  la date d’entrée  en  vigueur du
présent Accord à l’égard d’une Partie, cette Partie peut, à tout moment, le dénoncer par notification écrite adressée au Dépositaire.

2. Cette dénonciation prend effet à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle le Dépositaire en reçoit notification, ou à toute date ultérieure pouvant être spécifiée dans ladite notification.

3. Toute Partie qui aura dénoncé la Convention sera réputée avoir dénoncé également le présent Accord."

La procédure de dénonciation de l'Accord de Paris est donc la suivante :

- un Etat ne peut dénoncer cet accord que passé un délai de trois ans à compter de son entrée en vigueur. On soulignera que 195 Etats ont signé cet Accord de Paris et 147 Etats l'ont déjà ratifié. Conformément à l'article 21 de l'Accord de Paris, ce dernier est entré en vigueur le 4 novembre 2016.

- passé ce délai de trois ans à compter du 4 novembre 2016 : un Etat peut dénoncer l'Accord de Paris mais sa décision ne produira d'effet qu'un an plus tard. Il demeurera donc l'une des Parties à l'Accord tenue par ses engagements pendant ce délai d'un an. En pratique, la décision de dénonciation de l'Accord ne pourrait prendre effet, au plus tôt, que le 4 novembre 2020, au lendemain de l'élection présidentielle du 3 novembre 2020.

Les Etats-Unis peuvent ils immédiatement cesser d'appliquer l'Accord de Paris ?

Dans son discours, Donald Trump a déclaré que les Etats-Unis cessaient immédiatement d'appliquer l'Accord de Paris :

"Thus, as of today, the United States will cease all implementation of the non-binding Paris Accord and the draconian financial and economic burdens the agreement imposes on our country.  This includes ending the implementation of the nationally determined contribution and, very importantly, the Green Climate Fund which is costing the United States a vast fortune."

Si les Etats-Unis sont tenus de rester l'une des Parties à l'Accord de Paris pendant encore plusieurs années, il est exact qu'aucune sanction juridique immédiate ne sera prononcée s'ils cessent maintenant, dans les faits, d'appliquer leurs engagements.

Or, c'est précisément ce que vient d'annoncer Donald Trump. Sur le plan juridique, les Etats-Unis sont aujourd'hui une Partie à l'Accord de Paris qui déclare ne plus respecter ses engagements alors que ces derniers lui sont toujours opposables. Il s'agit donc d'une situation potentielle (si la déclaration de Donald Trump est suivie dans les faits) de violation plus encore que de sortie de  l'Accord de Paris.

Les Etats-Unis peuvent-ils obtenir une renégociation de l'Accord de Paris ?

Non. L'Accord de Paris ne prévoit pas de procédure de modification. Il est principalement fondé sur l'engagement pris par les Etats de publier régulièrement des "nationally determined contributions" (NDC). Il s'agit d'engagements à réduire en continu les émissions nationales de gaz à effet de serre

L'article 4.2 de l'Accord de Paris précise en effet :

"Chaque  Partie  établit,  communique  et  actualise  les  contributions  déterminées  au niveau  national  successives  qu’elle  prévoit  de  réaliser.  Les  Parties  prennent  des mesures  internes  pour  l’atténuation
en  vue  de  réaliser  les  objectifs  desdites contributions."

Renégocier l'Accord de Paris consisterait principalement pour un Etat à obtenir qu'il puisse ne pas progresser dans la réduction de ses émissions de gaz à effet de serre. Or, un Etat ne peut pas réduire son niveau d'engagement, comme le précise l'article 4.3. de l'Accord de Paris :

La contribution déterminée au niveau national suivante de chaque Partie représentera une progression par rapport à la contribution déterminée au niveau national antérieure et correspondra à son niveau d’ambition le plus élevé possible, compte tenu de ses responsabilités communes mais différenciées et de ses capacités respectives, eu égard aux contextes nationaux différents.

Il s'agit d'une disposition "à effet cliquet" : on peut progresser, pas reculer. Un Etat ne peut donc pas obtenir de revenir sur son engagement et ne peut pas réduire sa contribution nationale à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Sauf à dénoncer l'Accord bien entendu mais, dans ce cas, ce n'est qu'au terme de la procédure de dénonciation que l'Etat sera effectivement "délivré" de son obligation.

Par ailleurs, l'article 22 prévoit une procédure d'amendement de l'Accord de Paris, conformé à celle prévue pour la Convention sur le climat de 1992 : 

"Les  dispositions  de  l’article 15  de  la  Convention  relatif  à  l’adoption d’amendements s’appliquent mutatis mutandis au présent Accord."

Toutefois, cette procédure d'amendement ne peut aboutir à une remise en cause de l'économie générale de l'Accord et paraît difficilement réalisable avec une Partie qui déclare vouloir sortir de son statut de Partie, quoi qu'il arrive.

Les Etats-Unis peuvent-ils être sanctionnés pour ne plus respecter l'Accord de Paris ?

La sanction d'un défaut de respect de l'Accord de Paris est d'abord politique et économique. Depuis la déclaration de Donald Trump, les gouverneurs de plusieurs Etats américains, les dirigeants de plusieurs grandes entreprises se sont exprimés pour regretter sinon condamner cette décision présidentielle.

Sur le plan du droit, certaines versions du projet d'Accord de Paris prévoyaient, lors de son élaboration, la création d'un comité d'exécution ou d'un tribunal. Ces dispositions ont été abandonnées dans la version final de l''Accord tel qu'adopté par la COP 21 le 12 décembre 2015.

L'Accord de Paris prévoit, toutefois, à son article une procédure de règlement d'un différend entre Parties  :

"Article 24
Les  dispositions  de  l’article 14  de  la  Convention  relatif  au  règlement  des différends s’appliquent mutatis mutandis au présent Accord."

La convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 prévoit en effet une procédure de règlement des différends à son article 14. Procédure qui peut aboutir à un arbitrage ou à une saisine de la Cour internationale de justice. Toutefois, pour l'heure, nous ne sommes en présence que d'une déclaration, pas d'actes tangibles de violation d'une norme internationale.

Arnaud Gossement

Avocat associé / Cabinet Gossement Avocats

 

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- interview par l'AFP

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