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Le Conseil national de la transition écologique n'assure pas la mise en oeuvre du principe de participation du public (Conseil d'Etat)

Par une décision n°390071 du 27 juillet 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, présenté par deux associations de protection de l'environnement qui contestaient la composition du collège associations du Conseil national de la transition écologique, dont elles sont absentes. Le Conseil d'Etat rejette le moyen tiré de la violation du principe de la participation du public consacré à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Analyse. 

Dans ce dossier, deux associations de protection de l'environnement ont demandé au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'article 4 de l'arrêté du 6 septembre 2013 fixant la liste des membres du collège représentant les associations de protection de l'environnement et des fondations reconnues d'utilité publique au sein du Conseil national de la transition écologique.

La question ainsi posée par ces association est importante pour la vie de la démocratie environnementale en ce qu'elle est relative à l'identification des associations autorisées à siéger dans une institution héritière du Grenelle de l'environnement. Toutefois, le Conseil d'Etat a jugé, par cette décision du 27 juillet 2016, que les dispositions législatives et réglementaires relatives au Conseil national de la transition écologique n'ont pas pour objet d'assurer la mise en oeuvre du principe constitutionnel de participation du public. Le recours a donc été rejeté.

I. La genèse du Conseil national de la transition écologique

La Conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement. Au lendemain du Grenelle de l'environnement qui s'est tenu en 2007, la loi "Grenelle 1" n°2009-967 "du 3 août 2009 a effectivement prévu la création d'une "Conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement". Le but du législateur était clairement de pérenniser le dialogue environnemental qui s'était noué lors du Grenelle de l'environnement. L'article 1er de cette loi précise :

"(...) Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.
La stratégie nationale de développement durable et la stratégie nationale de la biodiversité sont élaborées par l'Etat en cohérence avec la stratégie européenne de développement durable et en concertation avec les représentants des élus nationaux et locaux, des employeurs, des salariés et de la société civile, notamment des associations et fondations visées au deuxième alinéa de l'article 49 de la présente loi.
L'Etat assure le suivi de leur mise en œuvre au sein d'un comité pérennisant la conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement (...)"

Le but affiché était donc ambitieux. Il s'agissait bien de créer un comité "pérénnisant" la conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement. 

Il est malheureusement indéniable qu'au fil des lois et des décrets, l'Etat a souhaité contenir sinon réduire l'importance qu'aurait pu prendre cette institution. Pour beaucoup, cette réunion s'est transformée en forum abrité par le seul ministère de l'environnement où il est possible d'interpeller le ministre de l'environnement et glaner des informations.  

Le Comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement. C'est par un décret n°2010-370 du 13 avril 2010 qu'a été créé le "Comité national du développement durable et du Grenelle de l'environnement" (CNGEDD) présidé par le Ministre de l'écologie et regroupant les collèges du Grenelle de l'environnement. Toutefois, le CNGEDD était très loin de disposer des mêmes attributions dont disposait la réunion des parties au Grenelle de l'environnement, en 2007. 

Le Conseil national de la transition écologique. A la suite des élections présidentielle et législatives de 2012, la nouvelle majorité a souhaité modifier le nom du CNGEDD. A la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement au Sénat en première lecture, la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 "relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement" a donc créé le "Conseil national de la transition écologique" dont l'existence a ainsi acquis une valeur législative.

La loi du 27 décembre 2012 a élargi le principe de la "gouvernance à cinq" à celui de la "gouvernance à 5 + 1". Ainsi, les parlementaires forment le sixième collège des membres du CNTE. Une réforme discutable dés l'instatn où des parlementaires ne peuvent parler au nom des assemblées. Surtout cette réforme a eu pour effet de renforcer le poids des membres de la majorité présidentielle au sein du CNTE et de décourager davantage des membres de l'opposition d'y participer.  

Reste que, par ailleurs, les missions et attributions du CNTE sont sensiblement identiques à celle de l'ancien CNGEDD, à l'exception de la consultation sur les projets de lois. Les dispositions de la loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012 ont été codifiées aux articles L.133-1 et suivants du code de l'environnement. L'article L. 133-2 du code de l'environnement précise que le CNTE est consulté sur les projets de loi concernant, à titre principal, l'environnement ou l'énergie ainsi que sur les stratégies nationales relatives au développement durable, à la biodiversité et au développement de la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises et la stratégie bas-carbone. En outre, le CNTE peut se saisir de toute question d'intérêt national concernant la transition écologique et le développement durable ou ayant un impact sur ceux-ci. Il est informé chaque année par le Gouvernement de l'évolution des indicateurs nationaux de performance et de développement durable pertinents pour mesurer l'avancement de la transition écologique. 

L'article L. 133-4 du code de l'environnement donne compétence au pouvoir réglementaire le soin de fixer la composition et les modalités de fonctionnement du Conseil national de la transition écologique

- le décret du 16 août 2013 (article D. 134-2 du code de l'environnement) précise que le CNTE est composé de cinquante membres, dont : "6°Un collège, comprenant huit membres, assurant la représentation des associations de protection de l'environnement et des fondations ou organismes reconnus d'utilité publique exerçant, à titre principal, des activités de protection de l'environnement agréées et habilitées, en application de l'article L. 141-3, pour prendre part au débat sur l'environnement qui se déroule dans le cadre des instances consultatives ayant vocation à examiner les politiques d'environnement et de développement durable."

- l'arrêté du 6 septembre 2013 fixe la liste des organismes représentés au sein du Conseil national de la transition écologique a été pris par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie pour l'application de cet article. L'article 4 de cet arrêté établit la composition du collège représentant, dans cette instance, les associations et autres organismes exerçant à titre principal des activités de protection de l'environnement.  

II. Le Conseil national de la transition écologique et le principe de participation du public

Les deux associations requérantes, absentes du Conseil national de la transition écologique, on demandé l'annulation de l'article 4 de l'arrêté du 6 septembre 2013. Ces associations soutenaient notamment que cet article 4 méconnaît les exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement, relatif au principe de la participation du public. 

Le Conseil d'Etat a écarté ce moyen au motif que les dispositions législatives et réglementaires relatives au Conseil national de la transition écologique n'ont pas pour objet d'assurer la mise en oeuvre du principe constitutionnel de participation du public : 

"3. Considérant, en premier lieu, que les associations requérantes soutiennent que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le principe de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement garanti par l'article 7 de la Charte sur l'environnement ; que, d'une part, contrairement à ce qui est soutenu, il ne découle pas du principe de participation du public consacré par l'article 7 de la charte de l'environnement une exigence de " composition équilibrée " des organismes qui interviennent en matière de consultation sur des décisions portant sur l'environnement ; que, d'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions, citées au point 1, qui ont créé cette instance consultative compétente sur les projets de loi, les stratégies nationales et les questions d'intérêt national en matière de transition écologique et de développement durable, n'ont pas pour objet d'assurer les conditions de mise en oeuvre de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; qu'il suit de là que les associations requérantes ne peuvent, en tout état de cause, utilement invoquer les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement à l'encontre de l'arrêté attaqué" 

Aux termes de cet arrêt, il n'est donc pas possible de contester la composition du Conseil national de la transition écologique sur le fondement du principe constitutionnel de participation du public. Le raisonnement du Conseil d'Etat mérite d'être discuté.

A titre liminaire, on regrettera la rédaction assez succincte de ce considérant. Il eut été précieux, sur un sujet aussi important, que la Haute juridiction indique de manière plus détaillée pour quels motifs elle conclut que les dispositions législatives et réglementaires relatives au Conseil national de la transition écologique n'ont pas eu pour objet de mettre en oeuvre le principe constitutionnel de participation du public. 

En premier lieu, il serait particulièrement regrettable de réduire la portée du principe de participation du public à la seule consultation directe des citoyens, aussi importante cette dernière soit-elle. A notre sens, comme la démocratie, la participation du public peut être directe ou indirecte, et, dans ce deuxième cas, s'effectuer par l'intermédiaire de corps intermédiaires. Contrairement à ce que juge le Conseil d'Etat, la composition des lieux où se noue le dialogue environnemental me semble relever directement du contrôle du respect du principe de participation du public. 

En deuxième lieu, il y a lieu de rappeler que la création du Conseil national de la transition écologique a été réalisée par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 dont l'objet unique, précisé dans son titre, est bien "la mise en oeuvre du principe de participation du public". Il est délicat, de ce seul fait, de ne pas établir de lien entre le CNTE - notamment sa composition - et le principe de participation du public. 

En troisième lieu, lors des débats parlementaires, plusieurs députés dont Sabine Buis (rapporteure) ou Betrand Pancher ont clairement discuté du rapport entre les attributions du CNTE et le principe de participation du public (cf. notamment en première lecture à l'Assemblée nationale).

En quatrième lieu, il est difficile de penser que la composition et le mode de désignation des membres du CNTE est sans lien avec le principe de participation du public. A notre sens, ce principe exige bien au contraire, un débat sur la légitimité et la représentativité des associations de protection de l'environnement, débat qui n'a jamais été tout à fait tranché. Et la question posée par les deux associations requérantes est essentielle : qui est légitime pour désigner les associations membres du CNTE et sur la base de quels critères ?

Enfin, la décision du Conseil d'Etat n'est pas sans conséquences. Elle rendra plus complexe, à l'avenir, le contrôle de la conformité à la Charte de l'environnement des dispositions réglementaires mais aussi législatives, relatives au Conseil national de la transition écologique.  

III. La nécessaire réforme du Conseil national de la transition écologique

La décision du Conseil d'Etat, qui revient à découpler le Conseil national de la transition écologique de la mise en oeuvre du principe de participation du public, invite à une réflexion sur l'utilité et l'avenir de cette institution. Le Conseil national de la transition écologique est l'héritier du Grenelle de l'environnement. Il s'agit donc d'une institution très importante. Malheureusement, cette institution ne dispose pas des moyens et des attributions à la hauteur de son importance. 

1. Le CNTE n'est pas une institution interministérielle. Il est réuni par le seul ministre de l'environnement qui en prépare et dirige, seul, les travaux. Contrairement à la conférence des parties prenantes de 2007 qui a pu être présidée par le Premier ministre, accueillir d'autres ministres et être conclue par le Président de la République. Le CNTE ne peut pas peser sur les choix effectués en réunions interministérielles. Il peut uniquement soutenir la position du ministre de l'environnement lorsque la position de ce dernier correspond à celle de la majorité des membres du CNTE

2. Le CNTE n'est pas une conférence de six collèges de parties prenantes. Lors du Grenelle de l'environnement, l'Etat animait mais ne décidait pas des travaux des parties prenantes. L'ordre du jour, la création des groupes de travail, la rédaction des textes étaient tous négociés. L'attention médiatique portée à ces travaux permettaient de faire pression sur l'Etat lorsque ce dernier tentait d'imposer sa seule volonté aux autres parties. Désormais, le CNTE est présidé par le ministre en charge de l'environnement lequel ne se conçoit plus comme une partie prenante parmi d'autres. Et, les réunions du CNTE ne permettent que rarement des échanges entre parties prenantes mais se bornent le plus souvent à des questions/réponses entre, d'une part les représentants des collèges et, d'autre part, le(la) ministre de l'environnement. 

3. Le CNTE ne dispose d'aucun moyen propre. Le CNTE dépend des moyens humains et matériels mobilisés par le ministère de l'environnement. Il ne peut pas demander la production d'informations mais travaille sur la base de celles qui lui sont adressées par l'administration. Informations généralement disponibles dans bien d'autres endroits. Le CNTE ne peut pas davantage s'assurer lui-même du suivi de ses avis et ne peut procéder à une quelconque évaluation indépendantes des politiques publiques environnementales. 

4. Le CNTE ne décide pas. Le CNTE possède une compétence uniquement consultative et ses avis peuvent ne pas être suivis. La seule fois où le CNTE a pu exprimer clairement une position unanime - sur le projet d'aéroport de Notre-Dame des Landes -, son avis n'a pas été suivi d'effet.

Surtout, les avis du CNTE sont généralement, plus proches du compte rendu de discussion que du véritable avis, clairement exprimé pour ou contre un projet et voté à la majorité. Sa méthode de travail est très éloignée de celle du Grenelle de 2007 qui s'approchait de la méthode diplomatique : négociation de textes comportant clairement et entre crochets les éléments ne faisant pas l'objet de consensus, possibilité d'expressions d'opinions minoritaires. A l'arrivée, les avis du CNTE ne retiennent, en général, l'attention que de la presse spécialisée dans le suivi des questions environnementales.

5. Le CNTE n'est pas la seule institution à assurer la réunion des parties prenantes du dialogue environnemental. Récemment, le législateur a fait le choix de conférer à de nouveaux comités - notamment pour la transition énergétique ou biodiversité - un rôle de réunion (d'une partie) des parties prenantes, qui aurait pu être centralisé au sein du CNTE. La ventilation du dialogue environnemental en de nombreux comités ou commissions a pour effet d'affaiblir le rôle de chaque commission prise individuellement.

En définitive, le CNTE s'est éloigné de la conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement. Un ministre de l'environnement avait d'ailleurs qualifié le CNTE de "conseil des ministres du ministre de l'environnement". Une expression très éclairante. Le rôle du CNTE s'est réduit à ce dialogue avec le ministre de l'environnement qui en attend parfois un soutien pour ses propres positions au sein du Gouvernement.

La décision du Conseil d'Etat est également très éclairante sur la perception, par la Haute juridiction, du rôle du CNTE. Un rôle qui n'apparaît plus fondamental mais réduit à celui d'une commission consultative parmi bien d'autres.

La proposition de loi relative au renforcement du dialogue environnemental et de la participation du public. Il est donc nécessaire, non pas de supprimer mais de réformer le CNTE. En février 2016, une centaine de députés de la majorité ont cosigner une proposition de loi présentée par la députée Sabine Buis.

Ce texte comporte, notamment, des dispositions très intéressantes pour renforcer les prérogatives du CNTE et lui donner un véritable statut interministérielle. Cette proposition de loi n'a cependant jamais été inscrite à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale. En lieu et place, une ordonnance sur la démocratisation du dialogue environnementale se borne pour l'essentiel à améliorer, à la marge, les attributions de la Commission nationale du débat public. 

Arnaud Gossement

Avocat associé 

Cabinet Gossement Avocats

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Note du 18 août 2013 : du Grenelle de l'environnement au Conseil national de la transition écologique

 

 

 

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