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Autorisation environnementale unique : les nouvelles règles du contentieux de l'environnement devant le juge administratif (3/3)

Le Gouvernement procède actuellement à l'élaboration d'un projet d'ordonnance et d'un projet de décret tendant à pérenniser la réforme de l'autorisation environnementale unique. Présentation de certains des principaux éléments de procédure applicables à l'instruction des recours devant le juge administratif.

Le projet d'ordonnance et le projet de décret précisent les règles de ce contentieux devant le juge administratif. Pour l'essentiel, ces projets de textes étendent au contentieux de l'environnement les règles éprouvées depuis 2013 dans le cadre du contentieux de l'urbanisme.

Les articles suivants pourraient être insérés dans le code de l'environnement : 

  • article L.181-17 : le contentieux afférent à l'autorisation environnementale est un contentieux de pleine juridiction
  • article L.181-18 : le juge administratif, saisi d'un recours dirigé contre une autorisation environnementale unique peut n'annuler qu'une partie de cette décision ou organiser sa régularisation
  • article R. 181-47 : précise le délai de recours administratif contre l'autorisation environnementale, qui est de 2 mois pour le pétitionnaire et de 4 mois pour les tiers, ces délais étant interruptibles 2 mois en cas de recours administratif.
  • article R. 181-48 : les recours intentés par  les tiers doivent être notifiés  au bénéficiaire de l'autorisation
  • article R. 181-49 : le juge administratif peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens  nouveaux  ne peuvent plus être invoqués (cristallisation des moyens)
  • article R. 181-50 prévoit  que les tiers  disposent,  après mise  en œuvre du projet,  d'un droit de réclamation s'ils estiment que les prescriptions fixées sont insuffisantes.

Dans l'ensemble, ces dispositions représentent également un progrès du contentieux de l'environnement. On notera que les projets de création d'un pôle spécialisé, d'une juridiction unique ou de suppression de voies de recours n'ont pas été retenus.

On regrettera cependant que les règles du contentieux administratif continuent de s'éparpiller en plusieurs codes et ne soient pas toutes réunies au sein du code de justice administrative.

Un contentieux de pleine juridiction. Aux termes du projet d'article L. 181-17 du code de l'environnement, la décision d'octroi d'une autorisation unique et plusieurs autres décisions connexes, feront l'objet d'un contentieux de pleine juridiction.

Il convient de souligner que le juge administratif, dans le cadre d'un contentieux de pleine juridiction, contrôle, en principe, la légalité de la décision déférée à son contrôle, au regard des règles de droit applicables au jour où il statue. Il peut également modifier ou délivrer l'autorisation administrative litigieuse.

Les décisions concernées sont les suivantes :

  • article L.181-9 : rejet de la demande d'autorisation unique dès la phase d'examen
  • article L.181-12 : prescriptions initiales définies par la décision d'autorisation unique
  • article L.181-13 : prescription complémentaire en cas de modification du projet objet d'une autorisation unique
  • article L.181-14 : nouvelle autorisation unique en cas de modification substantielle


Les délais de recours. Le projet de décret relatif à l'autorisation environnementale unique prévoit les délais de recours suivants : 2 mois pour le pétitionnaire ou l'exploitant ; 4 mois pour les tiers (article R.181-47 du code de l'environnement)

A noter : le délai de recours pourra être prorogé si un recours administratif est exercé. Ce recours administratif devra lui-même être faire l'objet de la procédure de notification (article R.181-47 du code de l’environnement).

Toutefois, il convient de souligner que le délai de recours contre une autorisation environnementale unique peut - d'une certaine manière - être considérablement prolongé. Passé ce délai de 4 mois et après mise en service de l'installation ainsi autorisée, les tiers pourront en effet introduire une réclamation devant l'autorité administrative pour contester l'insuffisance ou l'inadaptation d'une prescription de fonctionnement : voir ci-après.

Les réclamations des tiers contre les prescriptions, après mise en service. Le projet de décret créé une nouvelle mesure : les tiers pourront contester, aprés mise en service de l'installation autorisée, l'insuffisance ou l'inadaptation d'une prescription définie dans ladite autorisation.

Ces tiers pourront adresser une "réclamation" pour "contester" cette prescription. L'administration dispose alors d'un délai de deux mois à compter de la réception de cette réclamation pour y répondre de manière motivée. Le silence de l'administration vaudra ici rejet.

Le futur article R. 181-50 du code de l'environnement pourrait être ainsi rédigé :

"Les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, peuvent déposer une réclamation auprès de l'autorité administrative compétente, à compter de la mise en service du projet autorisé, aux seules fins de contester l'insuffisance ou l'inadaptation des prescriptions définies dans l'autorisation,  en raison  des inconvénients  ou des dangers que le projet autorisé présente pour le respect des intérêts mentionnés  à l'article  L. 181-3.
L'autorité administrative compétente dispose d'un délai de deux mois, à compter de la réception de la réclamation, pour y répondre de manière motivée. À défaut, la réponse est réputée négative.
S'il estime la réclamation fondée, l'autorité administrative compétente fixe des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l'article R. 181-43.
En cas de rejet implicite ou explicite, les intéressés disposent d'un délai de deux mois pour former un recours contre cette décision. La date du dépôt de la réclamation auprès  de  l'autorité administrative compétente, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête".

Cette mesure tend à allonger le délai de recours dont disposent les tiers contre les prescriptions initiales d'une autorisation environnementale unique. Certes, en théorie, cette réclamation n'a pas pour objet de remettre en cause le principe même de l'autorisation. Mais le débat sur l'insuffisance ou l'inadaptation d'une ou plusieurs prescriptions pourra sans doute et souvent dériver vers d'un débat sur la légalité du projet dans son ensemble.

L’obligation de notification du recours. Les auteurs de la réforme entendent étendre au contentieux de l'environnement une règle du contentieux de l'urbanisme. La personne souhaitant demander l'annulation d'une autorisation environnementale unique devra notifier son recours administratif préalable (le cas échéant) et son recours contentieux devant le juge administratif, à l'auteur et au bénéficiaire de l'autorisation ainsi attaquée.

En résumé, l'objet de cette mesure tient à l'information du bénéficiaire de l'autorisation. Dans la pratique, cette mesure a aussi pour effet de rendre irrecevables des recours dont les auteurs n'ont pas respecté cette obligation de notification.

Le projet d'article R.181-48 du code de l'environnement devrait être ainsi rédigé :

"I.- En cas de recours contentieux à l'encontre d'une décision mentionnée  aux articles L. 181- 9, L. 181-12, L. 181-13 et L. 181-14 ou d'une décision juridictionnelle portant sur  ces décisions, l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité,  de notifier  celui-ci à l'auteur de la décision et au bénéficiaire de l'autorisation.
En cas de recours administratif formé par un tiers, l'auteur du recours est tenu de le notifier au bénéficiaire, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement à son rejet.
II.    - Les notifications prévues au I doivent intervenir par lettre recommandée avec avis de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours.
La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au bénéficiaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec avis de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux."

La cristallisation des moyens. Autre mesure d'ores et déjà introduite dans le contentieux de l'urbanisme, le juge administratif aura désormais la possibilité, dans le contentieux de l'autorisation environnementale unique, de fixer une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus soutenir de nouveaux moyens.

Le futur article R. 181-49 du code de l'environnement pourrait être ainsi rédigé : "Saisi d'une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre les décisions mentionnées aux articles L. 181-9, L. 181-12, L. 181-13 et L. 181-14 peut fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués".

La possibilité d'annulation partielle par le juge administratif. Le juge administratif n'est plus confronté à un choix binaire, comme la jurisprudence récente en atteste. Lorsque certaines conditions sont réunies, le choix n'est plus entre rejeter le recours ou d'annuler complètement la décision administrative litigieuse. Une annulation partielle de cette décision, lorsque le motif d'illégalité ne peut être régularisé, est parfois possible.

Le projet d'ordonnance prévoit de rédiger le futur article L.181-18 du code de l'environnement de sorte que le juge administratif, saisi d’une demande d’annulation d’une autorisation environnementale unique peut prononcer une annulation partielle et permettre la régularisation de l’acte attaqué.

  • Annulation partielle et régularisation post instance : Si un vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, le juge limite à cette phase ou à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et demande à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d'irrégularité  ;
  • Annulation partielle et régularisation en cours d’instance : si un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. »

Cette disposition, qui rejoint une évolution en cours du contentieux de l'urbanisme, est intéressante en ce qu'elle doit permettre de sortir de la logique du « tout ou rien ». Une autorisation unique pourra ainsi faire, le cas échéant, l'objet d'une annulation partielle ou d'une procédure régularisation sans besoin d'imposer une reprise à zéro de toute la procédure de demande d'autorisation.

Cette procédure d'annulation partielle et de régularisation pourrait cependant être complétée sur un point : la possibilité pour une partie de demander au juge administratif d'accorder ou d'enjoindre l'administration de délivrer une autorisation provisoire.

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Commentaires

  • Bonjour Maître,

    Et merci pour l'ensemble de vos billets.

    Quelques petites observations personnelles sur l'autorisation environnementale.

    o Sur l’issue de l’examen (R.181-31 CE), il me semble que cet article maque de clarté. Sur la forme, il devrait viser l’article L.181-9 pour bien faire le lien entre la disposition légale et son texte d’application. Sur le fond, le 1. de cet article est très flou et devrait impérativement être précisé pour permettre aux pétitionnaire de savoir exactement les raisons qui ont amenées le Préfet à rejeter leur demande au stade de l’examen. En l’état on a l’impression qu’un simple désaccord entre administrations est susceptibles d’aboutir à un rejet de la demande.

    o L’absence de saisine « systématique » pour avis du CoDERST appelle une réflexion plus globale. Si effectivement la disparition de la saisine systématique pour avis du CoDERST va dans le sens de la simplification de la procédure et du raccourcissement des délais d'instruction, ce passage obligé était l’occasion de mettre tous les acteurs autours d'une même table pour faire état des points de vue des différentes parties prenantes et était par voie de conséquence une formidable occasion de déminer des situations potentiellement conflictuelles.

    En réalité si l’absence de saisine systématique du CoDERST peut paraître comme salutaire à court terme (réduction du délai d’instruction des demandes notamment), mais elle pourrait s’avérer désastreuse à moyen / long terme en privant les acteurs du territoire d’une occasion (pas si fréquente) de débattre des dossiers et de dégager des consensus de développement territoriaux.

    Si on va plus loin, en mettant la célérité des procédures au cœur du dispositif, la réforme risque d’aboutir à un cloisonnement des acteurs, effet pervers que l’on retrouve également au stade de la réduction des délais de recours contentieux. Sur ce dernier point, si en effet on peut de prime à bord penser que cela accroît la sécurité juridique des pétitionnaires, il se pourrait a contrario que cela n’encourage le déclenchement de recours « conservatoires », risque aggravé en cas de disparition des espaces de « gouvernance » que constituent les CoDERST…

    Aussi, sur des sujets difficiles, il pourrait être opportun que R. 181-36 CE puisse prévoir que le CoDERST est également saisi pour avis si le pétitionnaire en fait la demande sous un délai à fixer…même si dans pareil cas il y a fort à parier que le Préfet aille dans ce sens !

    o Plus spécifiquement sur le contentieux, je note que :

    - Les décisions de rejet prises sur le fondement de l’article R.181 -50 CE (réclamations sur les prescriptions) ne sont pas soumises au contentieux de pleine juridiction prévu par l’article L.181-17 CE. Cela est préjudiciable pour le pétitionnaire qui pourrait vouloir discuter directement devant le juge des prescriptions complémentaires envisagées en cas d'annulation du rejet de la demande par le Préfet.
    - Sur les délais de recours contentieux en cas de recours administratif je crains que la disposition ne soit pas des plus limpide. En effet, l’article R.181-47 CE parle de prorogation du délai là où L.411-2 CRPA parle d’interruption du délai de recours contentieux…

    A bientôt.

    Cordialement,

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