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Déchets : l'Assemblée nationale examine la proposition de loi visant à lutter contre le gaspillage alimentaire

Ce 9 décembre 2015, l'Assemblée nationale examinera en séance publique la proposition de loi de M Guillaume Garot "visant à lutter contre le gaspillage alimentaire". Un texte très peu normatif qui se borne, pour l'essentiel, à encourager la grande distribution à proposer, à certaines associations, de conclure des conventions, sans précision sur le contenu desdites conventions.  

Reprise du débat préalable au vote de la loi relative à la transition énergétique. Lors de l'examen de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les parlementaires ont adopté, en deuxième lecture, plusieurs dispositions relatives au gaspillage alimentaire. Ces dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel, par décision 2015-718 DC du 13 août 2015. Ce n'est pas le contenu même de ces dispositions qui était en cause mais leur conditions de discussion.

A la suite de M Guillaume Garot, plusieurs députés, de la majorité comme de l'opposition, ont donc déposé une proposition de loi qui reprend les articles ainsi écartés.

Hiérarchie des actions de lutte contre le gaspillage alimentaire

La proposition de loi qui sera prochainement débattue en séance publique prévoit, tout d'abord, de  modifier le code de l'environnement de manière à insérer, après la sous-section 1 de la section 3 du chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l’environnement, une sous-section 1 bis "Lutte contre le gaspillage alimentaire".

Cette sous section sera tout d'abord composée d'un article L.541-15-4 qui comporte une hiérarchie de mise en œuvre des "actions de lutte contre le gaspillage" :

« Art. L. 541-15-4. – La lutte contre le gaspillage alimentaire implique de responsabiliser et de mobiliser les producteurs, les transformateurs et les distributeurs de denrées alimentaires, les consommateurs et les associations. Les actions de lutte contre le gaspillage alimentaire sont mises en œuvre dans l’ordre de priorité suivant :

« 1° La prévention du gaspillage alimentaire ;

« 2° L’utilisation des invendus propres à la consommation humaine, par le don ou la transformation ;

« 3° La valorisation destinée à l’alimentation animale ;

« 4° L’utilisation à des fins de compost pour l’agriculture ou la valorisation énergétique, notamment par méthanisation.

« La lutte contre le gaspillage alimentaire comprend la sensibilisation et la formation de tous les acteurs, la mobilisation des acteurs au niveau local et une communication régulière auprès des consommateurs, en particulier dans le cadre des programmes locaux de prévention des déchets."

Cette disposition est strictement déclarative. Elle prévoit en préambule que cette hiérarchie des actions s'impose à tous les acteurs concernés : les producteurs, les transformateurs et les distributeurs de denrées alimentaires, les consommateurs et les associations. Elle ne prévoit aucune sanction ou condition à l'octroi d'aides ou au fléchage de financements. Sa portée est donc très incertaine. Il s'agit davantage d'un guide de "bonnes pratiques". En raison de l'imprécision des termes employés, le 2° peut très englober par avance le 3° ou le 4°.

Articulation de la lutte contre le gaspillage alimentaire et de la sécurité alimentaire. Le futur article L.541-15-5 du code de l'environnement devrait disposer :

« Art. L. 541-15-5. – I. – Les distributeurs du secteur alimentaire assurent la commercialisation de leurs denrées alimentaires ou leur valorisation conformément à la hiérarchie établie à l’article L. 541-15-4. Sans préjudice des règles relatives à la sécurité sanitaire des aliments, ils ne peuvent délibérément rendre leurs invendus alimentaires encore consommables impropres à la consommation ou à toute autre forme de valorisation prévue au même article.

Cet article possède une valeur normative particulièrement réduite. En premier lieu, comme c'est déjà le cas, les "règles relatives à la sécurité sanitaire des aliments" continueront d'exiger l'élimination des invendus susceptibles de causer un risque pour la sécurité alimentaire. En deuxième lieu, l'article se borne à interdire aux distributeurs du secteur alimentaire de rendre "délibérément" "leurs invendus alimentaires encore consommables impropres à la consommation ou à toute autre forme de valorisation prévue au même article".

Une personne souhaitant rechercher en responsabilité d'un distributeur pour destruction d'invendus devra donc rapporteur une preuve délicate en démontrant, principalement : que des règles de sécurité sanitaire des alimentaires n'imposait pas cette élimination, que ledit distributeur a agit "délibérément" (ce qui suppose de rapporter la preuve délicate d'un "élément intentionnel" caractérisé), que ce sont bien des personnes physiques susceptibles d'engager la responsabilité de la personne morale qui ont agit, que cet acte n'est pas isolé, que la conséquence de l'acte est de rendre des produits inconsommables ou impropres "à toute autre forme de valorisation".

Interdiction des stipulations contractuelles contraires  au don de denrées alimentaires vendues sous marque de distributeur. Le II de ce nouvel article L.541-15-5 du code de l'environnement prohibe la conclusion d'un contrat qui aurait pour objet  d'interdire le don de denrées alimentaires par un opérateur du secteur alimentaire.

« II. – Aucune stipulation contractuelle ne peut faire obstacle au don de denrées alimentaires vendues sous marque de distributeur, au sens de l’article L. 112-6 du code de la consommation, par un opérateur du secteur alimentaire à une association caritative habilitée en application de l’article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime, prévu par une convention conclue par eux.

Aux termes de cet article, lorsqu'une convention a déjà été signée entre un opérateur du secteur alimentaire et une association caritative, une autre convention ne peut faire échec à son exécution. Les auteurs du texte ont sans doute voulu ainsi prévenir le risque qu'un distributeur interdise à un opérateur de donner des produits portant sa marque. Cette disposition sera sans doute complexe à appliquer car elle suppose un travail de qualification des clauses qui pourraient, non pas simplement imposer des conditions de manipulation ou de cession mais également des "obstacles au don de denrées alimentaires vendues sous marque de distributeur". Par ailleurs, cet article ne s'applique qu'aux produits vendus sous marque distributeur et non aux autres.

Le don de denrées alimentaires doit faire l'objet d'une convention. L'élément le plus surprenant de cette loi tient à la volonté de ses auteurs d'imposer le recours à la convention entre certains magasins et certaines associations. Une obligation de conclure qui est, en réalité, une obligation de proposer de conclure.

Le III de ce nouvel article L.541-15-5 du code de l'environnement précise en effet :

« III. – Le don de denrées alimentaires par un commerce de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure au seuil mentionné au premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés à une association caritative habilitée en application de l’article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime fait l’objet d’une convention qui en précise les modalités."

Cet article part du postulat que la conclusion d'une simple convention - dont le contenu n'est pas précisé - contribuera à la lutte contre le gaspillage alimentaire. Ce qui n'est pas évident. Les associations caritatives concernées n'ont, au demeurant, pas réclamé ce recours au contrat. Au contraire, le recours au contrat génèrera une complexité juridique non négligeable : il sera nécessaire de consacrer du temps à proposer, négocier, rédiger, exécuter et sans doute modifier par avenants ces conventions. Ce qui va mobiliser du temps et des moyens sans parler des divergences d'interprétation et du risque contentieux.

Au surplus, tous les magasins ne sont pas concernés. Cette disposition renvoie en effet à l'article 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972, lequel dispose :

"Il est institué une taxe sur les surfaces commerciales assise sur la surface de vente des magasins de commerce de détail, dès lors qu'elle dépasse 400 mètres carrés des établissements ouverts à partir du 1er janvier 1960 quelle que soit la forme juridique de l'entreprise qui les exploite.

Toutefois, le seuil de superficie de 400 mètres carrés ne s'applique pas aux établissements contrôlés directement ou indirectement par une même personne et exploités sous une même enseigne commerciale lorsque la surface de vente cumulée de l'ensemble de ces établissements excède 4 000 mètres carrés.

Sont donc concernés par cet article 3 : soit les magasins de plus de 400 mètres carrés, soit un ensemble de magasins de plus de 4000 mètres carrés dés l'instant où ils sont contrôlés par une même personne ou exploités sous une même enseigne commerciale. Le futur III de ce nouvel article L.541-15-5 du code de l'environnement ne renvoie qu'au premier alinéa de cet article et au seuil de 400 mètres carrés. C'est donc le secteur dit de la "grande" distribution qui est seul visé. les magasins sont ainsi traités de manière différente alors qu'il est pourtant possible que du gaspillage alimentaire se produise dans des surfaces qui ne sont pas ici visées, sans que l'on sache exactement pour quel motif.

Nous verrons plus bas que la proposition de loi n'impose pas une obligation de conclure un contrat, mais une obligation de proposer la conclusion d'un contrat. Au demeurant, l'article est écrit de manière imprécise car une interprétation pourrait permettre d'en déduire que le don de denrées n'est pas possible hors convention, ce qui reviendrait à produire l'effet inverse de celui recherché.

Par ailleurs, la proposition de loi ne donne aucune indication sur le contenu de ces contrats qui demeurent des contrats de droit privé. Comme pour tout contrat de cet ordre, ceux qui seront conclus entre supermarchés et associations créeront des obligations pour les deux parties et donc pour les associations aussi. Il appartiendra au Gouvernement de décider si ces contrats - normalement de droit privé - seront issus ou non d'un modèle de contrat type dont le contenu sera sans doute très débattu, les associations ne souhaitant pas, par exemple, être soumises à une obligation de collecte régulière.

Il convient de rappeler que, lors des débats à l'Assemblée nationale sur l'amendement n°1547 de M Frédéric Lefebvre, le 30 janvier 2015, M Gilles Savary alors rapporteur a pu indiquer :

"J’ajoute que les associations ne sont pas unanimes sur la mise en place de collectes régulières. Beaucoup d’entre elles sont bénévoles et n’ont pas les moyens de s’astreindre à une collecte régulière. Pour le reste, de nombreuses conventions ont été mises en place de façon empirique, vous le savez bien, notamment avec les banques alimentaires qui desservent l’ensemble des associations du territoire. C’est ainsi que cela fonctionne dans mon département. Je ne dis pas que le dispositif ne doit pas être perfectionné, mais je pense qu’il est opportun d’attendre les conclusions de la mission de Guillaume Garot."

Le 10 octobre 2014, lors des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, certains députés avaient proposé d'imposer aux supermarchés la mise à disposition des invendus. Voici la réponse de la ministre Ségolène Royal (je souligne) :

"Mme Ségolène Royal, ministre. Même avis. Les associations caritatives nous ont toutes écrit pour nous expliquer qu’elles étaient farouchement opposées à cet amendement car elles veulent conserver leur relation citoyenne et contractuelle avec les grandes surfaces et non pas bénéficier d’une obligation inscrite dans la loi. Nous devons respecter leur avis car ce sont elles qui sont en première ligne."

Voici la réponse de la députée rapporteure Sabine Buis :  

"Mme Sabine Buis, rapporteure. Je voudrais apporter quelques précisions pour ne pas donner l’impression que nous ne prêtons pas attention à ces amendements et à la problématique du gaspillage alimentaire qu’ils soulèvent. Permettez-moi de vous lire quelques passages d’un courrier envoyé par une grande association : « Si la question de la lutte contre le gaspillage et de la diversification des ressources est incontournable, la proposition évoquée soulève plusieurs réserves. La priorité doit aller à l’amélioration et à la pérennisation des mécanismes incitatifs, notamment fiscaux, plus qu’à la mise en place de mesures coercitives qui viendraient à terme s’y substituer. Il serait préférable de clarifier les règles fiscales et sanitaires de la ramasse et des dons des grandes et moyennes surfaces. On peut aussi envisager de rendre la destruction plus dissuasive, notamment en augmentant les taxes et les coûts. L’obligation de don risque par ailleurs de se transformer en une forme d’obligation de récupération pour les associations. Les associations risquent de devoir collecter et donc détruire des denrées non distribuables, ce qui mettrait les associations dans une situation de pression exercée par la grande distribution. À cela s’ajoute les coûts logistiques de ces dispositions qui sont potentiellement considérables dans un contexte très tendu pour les associations ».

Nous partageons bien évidemment votre souci mais il est tout de même important de souligner que ces amendements ne correspondent pas à la demande. Je peux même citer cette association : il s’agit des Restos du cœur."

Par ailleurs, comme nous l'avions déjà noté dans une précédente note sur ce sujet, de nombreuses questions seront à régler dont celles-ci : que se passe-t-il si un supermarché ne trouve pas d'association avec qui conclure ? Qui sera responsable en cas de dommage créé par ces invendus, tant pour la santé publique que pour l'environnement ? Les supermarchés demeurent-ils débiteurs d'une obligation de suivi ? Comment s'articulera ce régime contractuel de gestion de déchets avec le reste de la police des déchets ? Avec d'autres filières ? Avec le principe de responsabilité élargie du producteur pour certains produits ? Une association devient-elle un opérateur de la collecte voire du traitement de déchets soumises au respect de toutes les dispositions du droit des déchets ? etc.. etc...

Le cas des "denrées impropres à la consommation". Plus surprenant encore, ce nouvel article L.541-15-5 du code de l'environnement se termine par deux dispositions qui achèvent de réduire complètement son intérêt éventuel :

 « IV. – Le présent article n’est pas applicable aux denrées impropres à la consommation.

« V. – Un décret fixe les modalités d’application du présent article.

L'ensemble des obligations de ce nouvel article - obligation de conclure une convention principalement - ne s'appliquera pas aux "denrées impropres à la consommation". Formulation très imprécise qui autorisera voire imposera au décret d'application de priver cette disposition législative de toute application concrète.

Une obligation de proposition. La proposition de loi prévoit la création d'un article L.541-15-6 du code de l'environnement ainsi rédigé :

« Art. L. 541-15-6. – I. – Au plus tard un an après la promulgation de la loi n° du relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire ou au plus tard un an à compter de la date de leur ouverture ou de la date à laquelle leur surface de vente dépasse le seuil mentionné au premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 précitée, les commerces de détail alimentaires dont la surface de vente est supérieure à ce seuil proposent à une ou plusieurs associations mentionnées au III de l'article L. 541-15-5 de conclure une convention précisant les modalités selon lesquelles les denrées alimentaires leur sont cédées à titre gratuit.

« Les commerces de détail ayant conclu une telle convention avant la promulgation de la loi n°   du    précitée sont réputés satisfaire au présent I."

On comprend désormais, aux termes de cette disposition, que la proposition de loi impose uniquement à certains commerçants de proposer une convention à certaines associations.

En d'autres termes, un commerçant concerné peut s'acquitter de son obligation en se bornant à proposer une convention de don à une association. Peu importe que cette convention ne soit finalement pas signée, seule compte sa proposition.

Sanctions. Pour tenter de crédibiliser le dispositif qui se résume à encourager certains grands magasins à proposer de conclure des contrats à des associations, la proposition de loi prévoit des sanctions.

La première est de peu d'effet dés l'instant où elle tend à assurer le respect d'une obligation très peu contraignante, à savoir l'obligation de proposition d'une convention : "II. – Le non-respect de l’obligation prévue au I est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la troisième classe. » Soulignons ici que seule l'obligation de proposer une convention est susceptible d'être sanctionnée.

La deuxième suppose plusieurs preuves sans doute délicates à administrer : « III. – Un distributeur du secteur alimentaire qui rend délibérément impropres à la consommation les invendus alimentaires encore consommables, sans préjudice des dispositions réglementaires relatives à la sécurité sanitaire, est puni d’une amende de 3 750 €. Il encourt également la peine complémentaire d’affichage ou de diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues à l’article 131-35 du code pénal. »

La modification de la notion de producteur. L'article 2 de la proposition de loi dispose :

"Après le 2° de l’article 1386-6 du code civil, il est inséré un 3° ainsi rédigé :

« 3° Qui fait don d’un produit vendu sous marque de distributeur en tant que fabricant lié à une entreprise ou à un groupe d'entreprises, au sens de l’article L. 112-6 du code de la consommation."

Lutte contre le gaspillage alimentaire et parcours scolaire. L'article 3 de la proposition de loi prévoit d'inscrire la lutte contre le gaspillage dans le parcours scolaire : "À l’article L. 312-17-3 du code de l’éducation, après la première occurrence du mot : « alimentation », sont insérés les mots : « et à la lutte contre le gaspillage alimentaire »."

Lutte contre le gaspillage alimentaire et RSE. L'article 4 de la proposition de loi dispose : "À la première phrase du cinquième alinéa de l’article L. 225-102-1 du code de commerce, après le mot : « circulaire », sont insérés les mots : « , de la lutte contre le gaspillage alimentaire ».

Rappelons que le rapport visé à l'article L.225-102-1 du code de commerce "comprend également des informations sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité, incluant les conséquences sur le changement climatique de son activité et de l'usage des biens et services qu'elle produit, ainsi que sur ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités".

Conclusion. Il ne fait aucun doute que cette proposition de loi, d'ores et déjà signée par des députés de la majorité comme de l'opposition, sera votée à la quasi unanimité par l'Assemblée nationale et le Sénat. Son contenu est en effet, pour l'essentiel, une reprise des dispositions qui avaient été introduites dans le projet de loi relative à la transition énergétique, votées à la quasi unanimité mais déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Le texte, consacré à la lutte contre le gaspillage alimentaire, se concentre sur la gestion des invendus du secteur de la grande distribution mais en imposant une obligation de proposition de convention. Toutefois, les causes du gaspillage alimentaire sont nombreuses et pourraient être toutes traitées, comme l'a rappelé un article récent du quotidien Le Monde : "D’après une étude de 2010 de la Commission européenne, la distribution est, en France, le maillon de la chaîne alimentaire qui gaspille le moins : elle ne serait responsable que de 6,6 % des pertes, loin derrière les ménages (73,6 %) et après la restauration hors foyer (12,5 %) et les industries agroalimentaires (7,3 %). D’autres enquêtes évaluent plutôt à près de 11 % son rôle dans la déperdition, ce qui reste de toute façon minoritaire."

La lutte contre le gaspillage alimentaire est sans aucun doute une cause très importante qui mérite d'être très activement traitée. Mais il est permis de s'interroger sur l'utilité du recours à la loi pour apporter une réponse réellement efficace.

Arnaud Gossement

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