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Urbanisme : le Conseil d'Etat se prononce sur les nouvelles conditions de recevabilité des recours

Par arrêt n°386121 du 10 juin 2015, le Conseil d'Etat précise quelles sont les nouvelles conditions de preuve de l'intérêt donnant qualité à agir de l'auteur  d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme : permis de construire, de démolir ou d'aménager. Un arrêt important pour l'interprétation des dispositions du code de l'urbanisme, issues de la réforme du contentieux de l'urbanisme de 2013.

 

La réforme du contentieux de l'urbanisme de 2013. Pour mémoire, par une ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme (Journal officiel du 19 juillet 2013), le Gouvernement a notamment souhaité encadrer le droit pour toute personne de former un recours tendant à l'annulation d'une autorisation d'urbanisme, tel un permis de construire.

Le but de cette réforme était bien entendu de tenter de limiter le nombre des recours déposés contre des permis de construire pour, principalement, relancer la construction. Cette réforme s'est donc traduite par une ré-écriture des conditions de recevabilité du recours contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager. Plus précisément, l'ordonnance du 18 juillet 2013 vient préciser les conditions dans lesquelles un requérant peut démontre son intérêt donnant qualité à agir.

L'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, issu de cette ordonnance du 18 juillet 2013 précise désormais :

" Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation " ;

Alors que le Juge administratif examinait alors avec une grande souplesse la recevabilité du recours d'une personne contre un acte administratif en général et contre une autorisation d'urbanisme en particulier, la réforme du contentieux de l'urbanisme de 2013 a eu pour effet d'obliger les requérants à justifier précisément leur intérêt à agir.

On observera cependant que l'article L.600-1-2 du code de l'urbanisme ne s'applique pas aux recours formés par l'Etat, les collectivités territoriales et les associations.

Par arrêt du 10 juin 2015, le Conseil d'Etat délivre son interprétation des dispositions de l'article L.600-1-2 du code de l'urbanisme :

Le considérant de principe est le suivant :

"5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien ; qu'il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; qu'il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci "

Aux termes de ce considérant :

- l'auteur d'un recours contre une autorisation d'urbanisme doit démontrer "l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir";

- pour ce faire, le requérant doit procéder en "faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien";

- le défendeur, doit "apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité" ;

- le juge est tenu de "former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours" ; 

- l'auteur du recours n'est pas tenu d'apporter la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci.

Ainsi, le Conseil d'Etat exige, sans surprise, de la part de l'auteur du recours, la preuve de l'atteinte aux conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Ce qui supposera tout d'abord qu'il établisse son titre sur ce bien (propriétaire ou locataire).

Le critère de la proximité et de la visibilité

Faisant application des dispositions de l'article L.600-1-2 du code de l'urbanisme, ainsi interprété, aux faits de l'espèce, le Conseil d'Etat juge :

"6. Considérant que les circonstances, invoquées par les requérants, que leurs habitations respectives soient situées à environ 700 mètres de la station en projet et que celle-ci puisse être visible depuis ces habitations ne suffisent pas, par elles-mêmes, à faire regarder sa construction comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance des biens des requérants ; que, toutefois, ceux-ci font également valoir qu'ils seront nécessairement exposés, du fait du projet qu'ils contestent, à des nuisances sonores, en se prévalant des nuisances qu'ils subissent en raison de l'existence d'une autre station de conversion implantée à 1,6 km de leurs habitations respectives ; qu'en défense, la société Eleclink, bénéficiaire de l'autorisation de construire, se borne à affirmer qu'en l'espèce, le recours à un type de construction et à une technologie différents permettra d'éviter la survenance de telles nuisances ; que, dans ces conditions, la construction de la station de conversion électrique autorisée par la décision du préfet du Pas-de-Calais du 14 août 2014 doit, en l'état de l'instruction, être regardée comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance des maisons d'habitation des requérants ; que, par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la société Eleclink et par le préfet du Pas-de-Calais doit être écartée ;"

Jusqu'à présent, la plupart des auteurs de recours justifiaient leur intérêt par la proximité et/ou la visibilité du projet litigieux depuis leur logement. Ceci était notamment particulièrement vrai pour le contentieux des permis de construire éoliens ou de centrales solaires. Ces deux éléments ne seront plus suffisants.

L'arrêt précise que ces critères de proximité ou de visibilité participent mais ne suffisant pas à la preuve de l'intérêt à agir de l'auteur du recours. Au cas présent, ce sont les éléments fournis sur les nuisances sonores potentielles qui, venant s'ajouter aux éléments sur la proximité et la visibilité, sont de nature à démontrer la recevabilité du recours.

Les principaux apports de l'arrêt rendu ce 10 juin 2015 par le Conseil d'Etat.

De manière générale, force est de constater que le Conseil d'Etat interprète l'article L.600-1-2 du code de l'urbanisme de manière à ne pas trop durcir les conditions de recevabilité du recours contre une autorisation d'urbanisme.

1. Le Conseil d'Etat réalise un équilibre dans la charge de la preuve et ne fait pas peser cette dernière sur le seul auteur du recours. Le défendeur doit, à son tour, démontrer l'absence d'intérêt à agir du requérant.

2. La preuve de l'intérêt à agir est libre : il peut s'agir de "tous éléments suffisamment précis et étayés". En outre, l'auteur du recours n'est pas tenu d'établir le caractère certain de l'atteinte qu'il dénonce.

3. Le Juge opèrera un contrôle cas par cas, au vu des pièces produites tant par le requérant que par le défendeur.

Cet arrêt vient confirmer le caractère assez limité de la réforme de 2013 du contentieux de l'urbanisme. Non seulement, les demandes de dommages et intérêts sont toutes écartées mais, en outre, les conditions de recevabilité des recours sont certes plus délicates à réunir mais pas au niveau qui était espéré au regard des déclarations du Gouvernement contre les "recours abusifs".

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats

 

Pour aller plus loin :

Note sur l'ordonnance du 18 juillet 2013 de réforme du contentieux de l'urbanisme

 

___________

Conseil d'État

N° 386121   
ECLI:FR:CESSR:2015:386121.20150610
Publié au recueil Lebon
1ère / 6ème SSR
M. Denis Rapone, rapporteur
M. Alexandre Lallet, rapporteur public
SCP PIWNICA, MOLINIE ; BALAT, avocats


lecture du mercredi 10 juin 2015

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B...D...et Mme C...A...ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lille d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 554-11 du code de justice administrative et de l'article L. 122-2 du code de l'environnement, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 14 août 2014 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a accordé à la société Eleclink Limited un permis de construire en vue de la réalisation d'une station de conversion électrique sur un terrain situé ZAC Eurotunnel à Peuplingues, cadastré AD 34.

Par une ordonnance n° 1406787 du 12 novembre 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande.

Procédure devant le Conseil d'Etat

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 1er décembre 2014, 15 décembre 2014, 24 mars 2015, 20 mai 2015 et 26 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... et Mme A...demandent au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Lille du 12 novembre 2014 ;

2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société Eleclink Limited la somme de 4 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Denis Rapone, conseiller d'Etat,

- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Balat, avocat de M. D...et de MmeA..., et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Eleclink Limited ;

1. Considérant que M. B...D...et Mme C...A...sont propriétaires de maisons d'habitation sur le territoire de la commune de Peuplingues (Pas-de-Calais), construites à environ 700 mètres d'un terrain, situé dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) Eurotunnel, sur l'emprise duquel la société Eleclink Limited projette de construire une station de conversion électrique d'une capacité de 1 000 mégawatts ; que le préfet du Pas-de-Calais a, par arrêté du 14 août 2014, délivré à cette société un permis de construire en vue de la réalisation de ce projet ; que M. D...et Mme A...ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Lille, sur le fondement des articles L. 554-11 du code de justice administrative et L. 122-2 du code de l'environnement, d'une demande de suspension de l'arrêté préfectoral ; qu'ils se pourvoient en cassation contre l'ordonnance du juge des référés du 12 novembre 2014 par laquelle leur demande a été rejetée ;

Sur le pourvoi :

2. Considérant qu'il ressort des pièces de la procédure devant le juge des référés que M. D...et Mme A...soutenaient que la station de conversion projetée troublerait les conditions d'occupation et de jouissance de leurs biens, en raison des nuisances tant sonores que visuelles qu'elle provoquerait ; qu'en estimant qu'ils ne justifiaient pas d'un intérêt leur donnant qualité à agir au seul motif que les nuisances sonores qu'ils invoquaient n'étaient pas établies, le juge des référés a insuffisamment motivé son ordonnance au regard de l'argumentation dont il était saisi ; que les requérants sont, dès lors, fondés à en demander l'annulation, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de leur pourvoi ;

3. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de statuer sur la demande de suspension en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;

Sur l'intérêt à agir :

4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation " ;

5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien ; qu'il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; qu'il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci ;

6. Considérant que les circonstances, invoquées par les requérants, que leurs habitations respectives soient situées à environ 700 mètres de la station en projet et que celle-ci puisse être visible depuis ces habitations ne suffisent pas, par elles-mêmes, à faire regarder sa construction comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance des biens des requérants ; que, toutefois, ceux-ci font également valoir qu'ils seront nécessairement exposés, du fait du projet qu'ils contestent, à des nuisances sonores, en se prévalant des nuisances qu'ils subissent en raison de l'existence d'une autre station de conversion implantée à 1,6 km de leurs habitations respectives ; qu'en défense, la société Eleclink, bénéficiaire de l'autorisation de construire, se borne à affirmer qu'en l'espèce, le recours à un type de construction et à une technologie différents permettra d'éviter la survenance de telles nuisances ; que, dans ces conditions, la construction de la station de conversion électrique autorisée par la décision du préfet du Pas-de-Calais du 14 août 2014 doit, en l'état de l'instruction, être regardée comme de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance des maisons d'habitation des requérants ; que, par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la société Eleclink et par le préfet du Pas-de-Calais doit être écartée ;

Sur la suspension demandée :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'environnement : " Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au I de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée " ;

8. Considérant qu'en vertu de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, le permis de construire a pour objet de vérifier que les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ; que l'article R. 431-16 du même code, relatif à certaines pièces complémentaires qui doivent être jointes à la demande de permis de construire en fonction de la situation ou de la nature du projet, dispose que : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / a) L'étude d'impact, lorsqu'elle est prévue en application du code de l'environnement (...) " ; que les articles R. 122-2 et suivants du code de l'environnement dressent la liste des travaux, ouvrages ou aménagements soumis à une étude d'impact, notamment lorsqu'ils sont subordonnés à la délivrance d'un permis de construire ;

9. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'obligation de joindre l'étude d'impact au dossier de demande de permis de construire prévue par l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ne concerne que les cas où l'étude d'impact est exigée en vertu des dispositions du code de l'environnement pour des projets déterminés par référence à l'obligation d'obtention d'un permis de construire ; qu'en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de station de conversion électrique entre dans l'une des catégories de travaux, ouvrages et aménagements mentionnés à l'annexe à l'article R. 122-2 du code de l'environnement qui sont définis par référence à l'obligation d'obtention d'un permis de construire ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'une étude d'impact aurait dû être jointe au dossier de demande du permis de construire litigieux ;

10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander la suspension de l'exécution du permis de construire du 14 août 2014 ;

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des requérants présentées à ce titre ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces derniers la somme que la société Eleclink demande au titre des mêmes dispositions ;

D E C I D E :
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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Lille du 12 novembre 2014 est annulée
 
Article 2 : La demande présentée par M. D...et Mme A...devant le juge des référés du tribunal administratif de Lille est rejetée.
 
Article 3 : Les conclusions de M. D...et de Mme A...et celles de la société Eleclink Limited présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées
 
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B...D..., à Mme C...A..., à la société Eleclink Limited et à la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité.

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