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Le paradoxe écologiste du Gouvernement

image.jpgParadoxe : alors que le Gouvernement est régulièrement accusé de ne pas placer le développement durable au centre de ses priorités, rarement un Gouvernement n'aura compté autant de ministres désireux de s'exprimer sur les questions liées à l'écologie. Tout se passe comme si le pouvoir exécutif comptait non pas un mais plusieurs ministres de l'écologie. L'illustration d'un processus, en cours, de redéfinition de la place de l'écologie et de son ministère, au sommet de l'Etat et au sein du Gouvernement.

Au cours de la campagne présidentielle de 2007, Nicolas Hulot avait obtenu que tous les candidats à l'élection suprême signent un "Pacte écologique". Ce Pacte comportait plusieurs propositions ayant valeur d'engagements. Parmi celles-ci : la création d'un poste de Vice premier ministre.

Cette proposition repose sur l'idée que le développement durable ne doit plus être une politique publique parmi d'autres mais doit être au cœur de toutes les politiques publiques. L'écologie ne serait plus une branche mais un fondement de l'action de l'Etat. Le Vice premier ministre aurait donc en charge de s'assurer que toutes les décisions prises par tous les autres membres du Gouvernement respectent un certain nombre de critères de développement durable. Cette proposition, qui suppose certainement une révision de la Constitution pour lui donner toute sa portée, n'a pas été suivie par Nicolas Sarkozy une fois élu.

Passée l'élection présidentielle de 2007, le nouveau Chef de l'Etat a préféré créer un "super ministère" de l'écologie et du développement durable. Son titulaire - Jean-Louis Borloo - est un poids lourd de la majorité, paré du titre de Ministre d'Etat, numéro 2 du gouvernement dans l'ordre protocolaire. En juin 2008, le périmètre des attributions de ce grand ministère s'est élargi à l'énergie, la Direction générale de l'énergie et du climat étant placée sous la double tutelle de Bercy et Roquelaure.

Cette architecture avait ses avantages et inconvénients. Toujours est-il qu'elle n'a pas été conservée par François Hollande élu en 2012. Outre la valse des locataires de l'Hotel de Roquelaure - Nicole Bricq puis Delphine Batho puis Philippe Martin - le Ministre de l'écologie n'est plus numéro 2, n'est plus ministre d'Etat, n'est plus en charge du logement, de l'urbanisme, de la mer ou de la négociation climat et n'est pas toujours associé à certaines réunions interministérielles importantes comme celle sur l'écotaxe ou la première sur la remise à plat de la fiscalité. Le dossier Transports à pour a part été attribué à un ministre, certes délégué, mais qui semble être assez autonome.

Est-ce catastrophique pour l'écologie et la transition énergétique ?

A court terme tout laisse penser que la réponse est affirmative. Le Gouvernement ne cesse d'envoyer des signaux contradictoires voire contraires à toute perspective d'une économie verte. Récemment, l'opposition de la France a la définition, en droit de l'Union européenne, d'objectifs nationaux de développement des énergies vertes démontre la résistance du modèle économique hérité des trente glorieuses.

A plus long terme si l'on prend du recul par rapport à l'actualité politique immédiate, la réponse est plus complexe. L'écologie est sans doute en train de prendre une forme différente dans l'organisation de l'appareil d'Etat.

La thèse ici défendue est la suivante : l'écologie change de place au sein du Gouvernement et tend à devenir, non pas mieux traitée mais plus centrale et plus diffusée à la fois. L'écologie n'est plus l'affaire du seul ministre de l'écologie dont la fonction change. Et dont l'action doit alors être évaluée différemment.

En premier lieu, il est peu probable, même en cas d'alternance, que soit recréé le "super ministère" du développement durable, tel qu'il a existé de 2007 a 2010, et ce, dans les deux sens du terme : Réunion de nombreuses administrations et pouvoir d'influence fort en interministériel.

En deuxième lieu, les choses se feront sans doute en deux temps. Il est probable qu'après, dans un premier temps, s'être diffusée au sein des politiques publiques et du Gouvernement, la question de la protection et de la valorisation de l'environnement ait pour conséquence, dans un deuxième temps, une réorganisation de l'appareil d'Etat autour d'une idée proche de celle d'un Vice premier ministre.

Nous assistons actuellement à la diffusion de la question écologique au sein du Gouvernement. Ce qui ne signifie pas que tous les ministres se battent pour, lors du prochain remaniement, prendre la place de Philippe Martin. Ce qui signifie plutôt que de nombreux ministres entendent s'exprimer et communiquer sur cette question. Ainsi aussi: l'écologie n'est plus l'affaire du seul ministre de l'écologie.

Prenons quelques exemples.

- Stephane Le Foll, Ministre de l'Agriculture, traite les dossiers Ecotaxe et OGM et défend une loi un l'agroecologie.
- Christiane Taubira, Ministre de la justice, a commandé un rapport sur le préjudice écologique et devrait défendre au Parlement un texte sur le sujet.
- Arnaud Montebourg, Ministre du Redressement productif, s'exprime régulièrement sur l'énergie, l'industrie verte et s'est déjà présenté comme ministre de l'écologie lors de déplacements à l'étranger. Il défendra sans douté devant les commissions parlementaires du développement durable, le projet de loi sur le code minier.
- Pierre Moscovici, Ministre de l'économie, défend un projet de loi qui comporte des mesures de simplification pour les professionnels des énergies renouvelables issues des États généraux de la modernisation du droit de l'environnement.
- Laurent Fabius, Ministre des Affaires étrangères, est en charge de la préparation du sommet mondial de climat qui se tiendra à Paris en 2015. Il s'est récemment exprimé sur les gaz de schiste.
- Cecile Duflot, Ministre de l'égalité des territoires et du Logement, a récemment pris position sur le manque d'ambition verte du Gouvernement au terme d'un entretien accorde au Journal Le Monde. Elle vient de défendre une loi qui comporte de nombreuses dispositions environnementales.
- Pascal Canfin, en charge de la coopération, s'exprime régulièrement sur les sujets énergie et climat et défend une loi qui fait référence au développement durable.
- Benoit Hamon vient de défendre une loi sur la consommation qui traite notamment du lien entre eco organismes et économie sociale et solidaire.

Ces Ministres ont-ils pillé le portefeuille du Ministre de l'écologie ? Ils sont surtout confrontés au fait que l'exercice de leurs propres attributions suppose de plus en plus fréquemment de traiter d'environnement. C'est donc plutôt une bonne nouvelle.

Le rôle du Ministre de l'écologie s'en trouve modifié. Il est plus souvent appelé à commenter les déclarations de ses collègues, celles d'Arnaud Montebourg en particulier. Il participe également à des travaux pilotés par d'autres (Sommet du climat) mais qui concernent ses attributions. Le pouvoir d'influence du ministre de l'écologie doit donc sans doute être évalué différemment. Ce pouvoir est davantage fonction de la capacité du ministre, non à défendre son portefeuille mais à verdir l'action du Gouvernement dans sa globalité. Le ministre de l'écologie devient progressivement l'animateur, le coordinateur, la tête de pont d'un réseau : réseau de ministres et d'administrations, réseau de partenaires environnementaux, réseau d'acteurs du développement durable au sein des entreprises et des collectivités territoriales, réseau d'élu(e)s engages sur ces thématiques.

Le propos n'est pas ici de soutenir que le Gouvernement serait en réalité plus écologiste qu'il n'y paraît en raison de cette diffusion de l'impératif vert dans les ministères. Il importe en effet de faire la différence entre la manière dont est traité cet impératif de l'intérêt qui lui est porté par le Chef de l'Etat et le Chef du Gouvernement. Pour l'heure, cet intérêt reste à démontrer.

Pour que l'écologie redevienne un enjeu tout à fait prioritaire, une réforme institutionnelle ne suffira pas. Mais elle reste toutefois nécessaire. Et de ce point de vue, il convient sans doute de réclamer, non le retour d'un super ministère fort ou d'un petit ministère caution mais plutôt que se diffuse davantage encore l'écologie dans tous les ministères. Ce qui suppose plusieurs évolutions dont celles-ci, toutes ouvertes à débat et l'expérimentation. Ce qui vaut aussi pour les partis politiques majoritaires : l'écologie doit se développer en leur sein de manière à former les responsables qui, demain, pourront efficacement traiter des dossiers liés à l'environnement, au local comme au national.

En premier lieu, il conviendrait de resserrer autour d'un(e) seul(e) ministre, les administrations en charge, spécifiquement, de l'environnement, de l'urbanisme, de l'énergie, du climat et des transports. Dans l'idéal, la forêt lui serait rattachée mais cela paraît encore trop ambitieux.

En deuxième lieu, il serait utile que ce ministre soit doté du titre de vice premier ministre, tête de ligne d'un réseau de correspondants en charge du développement durable dans tous les cabinets ministériels. De cette manière, le ministre de l'écologie n'aurait pas pour seule fonction de passer son temps à protéger un budget et un "pré carré" mais d'investir celui des autres pour garantir que les principes de la Charte de l'environnement soient respectés par tout le pouvoir exécutif, Matignon compris. La réflexion est ouverte : il est ainsi possible de réfléchir à un Vice président ou à un Vice premier ministre distinct du ministre de l'écologie. Toutes les formules ont leurs avantages et inconvénients mais toujours le même but : faire du développement durable l'axe premier de toutes les politiques publiques et mettre ainsi en œuvre la Charte de l'environnement.

Le vice premier ministre aurait bien d'autres attributions et notamment celle de veiller à la définition et et à la représentation de la position française au sein du processus décisionnel européen. Puis de veiller à la qualité de transposition des engagements européens ainsi pris. Le vice premier ministre devrait ainsi avoir une cotutelle sur le SGAE. Action européenne mais action vers les collectivités territoriales également. Ces dernières sont appelées à jouer un rôle de plus en plus important en matière d'écologie et d'énergie. Un relai au sommet de l'Etat sera indispensable.

Malgré les résistances, malgré les reculs, malgré le temps qui manque, le principe de développement durable continue de diffuser ses effets dans la société française, dans les entreprises et dans l'appareil d'Etat. La transformation en cours du "métier" de ministre de l'écologie témoigne sans doute de la transition d'organisations en silos vers des organisations en réseaux.

Rectif. : renseignement pris c'est en réalité Phlippe Martin, Ministre de l'écologie, qui devrait être en charge de la présentation du projet de loi sur le code minier au Parlement

Arnaud Gossement
Selarl Gossement avocats
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