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Loi du 2 janvier 2014 : expérimentation du certificat de projet, du permis unique et....des zones d'intérêt économique et écologique

JO.jpgA noter au JO de ce 3 janvier 2014 : la publication de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises. Trois dispositions retiendront l'attention des juristes en droit de l'environnement : le certificat de projet, le permis unique, les zones d'intérêt économique et écologique.

De manière générale, cette loi comporte deux mesures qui vont très certainement dans le bon sens, à savoir l'expérimentation du certificat de projet et celle du permis unique. Une bonne réforme qui va dans le sens de la simplification du droit sans rien enlever à son niveau d'exigence environnementale. Ce que j'avais pu indiquer à Mme la sénatrice Laurence Rossignol lors de mon audition au Sénat sur ce texte.

Pour mémoire, je m'étais engagé en faveur de la réforme du permis unique notamment au moment d'être nommé membre du comité de pilotage des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement.

Cette loi comporte toutefois une mesure qui ne devrait sans doute pas ravir les écologistes : la création des zones d'intérêt économique et écologique. Une mesure qui n'a pas réellement été discutée au Parlement et jamais dans le cadre des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement: l'expérimentation de zones d'intérêt économique et écologique.

Expérimentation des zones d'intérêt économique et écologique

L'article 16 de la loi du 2 janvier 2014 dispose :

"Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure législative visant à :
1° Autoriser le représentant de l'Etat dans la région, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions, pour une durée n'excédant pas trois ans, à délimiter précisément des zones présentant un intérêt majeur pour l'implantation d'activités économiques identifiées, dans lesquelles les enjeux environnementaux font l'objet d'un traitement anticipé ;
2° Déterminer le régime juridique applicable à ces zones, qui peut prévoir :
a) La réalisation par un aménageur d'un diagnostic environnemental initial de la zone, comportant, notamment, un inventaire détaillé des espèces et habitats protégés connus ou susceptibles d'être présents sur le périmètre de la zone ;
b) Les conditions dans lesquelles un plan d'aménagement de la zone d'intérêt économique et écologique, établi par l'aménageur, est soumis à l'évaluation environnementale, à l'enquête publique et à l'approbation du représentant de l'Etat dans la région. Ce plan d'aménagement comprend, notamment, la localisation et les caractéristiques des projets prévus, la réglementation applicable à ces projets et les études environnementales nécessaires à la délivrance des autorisations individuelles ultérieures ainsi que les mesures d'évitement, de réduction et de compensation des atteintes à l'environnement ;
c) Les conditions dans lesquelles peuvent être accordées aux projets dont les caractéristiques sont suffisamment précises, pour une durée déterminée et au regard du diagnostic environnemental initial, du plan d'aménagement de la zone et des mesures d'évitement, de réduction et de compensation des atteintes à l'environnement proposées, les dérogations aux interdictions relatives aux espèces protégées, en application du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, et, par ailleurs, les conditions dans lesquelles les autres projets peuvent bénéficier de ces dérogations sous réserve d'un diagnostic complémentaire ;
d) Les conditions dans lesquelles les données acquises et les études environnementales conduites par l'aménageur sont mises à disposition de l'administration et des maîtres d'ouvrage des projets s'inscrivant dans le cadre de la zone et celles dans lesquelles l'administration peut, par demande motivée dans le cadre de l'instruction des projets individuels, en exiger l'actualisation ;
3° Déterminer les conditions dans lesquelles les zones mentionnées ci-dessus peuvent bénéficier d'une garantie de maintien en vigueur, pendant une durée déterminée, des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations relevant de la compétence de l'Etat régies, notamment, par les dispositions du code de l'environnement, du code de l'urbanisme ou du code forestier, et nécessaires à la réalisation de projets d'installation dans cette zone ;
4° Préciser les conditions dans lesquelles le plan d'aménagement et les décisions prévues au 2° peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel, les pouvoirs du juge administratif saisi de ce recours et l'invocabilité de ces actes par la voie de l'exception ;
5° Préciser les modalités de contrôle et les mesures et sanctions administratives applicables à la méconnaissance des dispositions relatives au plan d'aménagement et aux décisions prévues au même 2° ;
6° Préciser les modalités de recherche et de constatation des infractions et les sanctions pénales applicables à la méconnaissance des dispositions relatives au plan d'aménagement et aux décisions prévues audit 2°."

Cet article est assez surprenant. Il n'était pas rédigé dans le projet de loi tel que déposé au Parlement. Il a été introduit assez tardivement dans le cours de la discussion parlementaire et, pour ainsi dire à l la lecture des travaux préparatoires, pas réellement débattu. Une mesure qui n'a pas non plus été débattue ni même évoquée lors des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement. A titre personnel je n'en avais pas entendu parler jusqu'à la découvrir en préparant mon audition au Sénat.

L'esprit de cette mesure est de procéder à une évaluation anticipée des enjeux écologiques d'une zone pour sécuriser la réalisation de projets d'intérêt économique.

Le dispositif - expérimental - serait le suivant :

1. Le Préfet de Région délimite des "zones présentant un intérêt majeur pour l'implantation d'activités économiques identifiées, dans lesquelles les enjeux environnementaux font l'objet d'un traitement anticipé"

2. Un aménageur réaliser 'un diagnostic environnemental initial de la zone, comportant, notamment, un inventaire détaillé des espèces et habitats protégés connus ou susceptibles d'être présents sur le périmètre de la zone". Les données ainsi élaborées pourraient être cédées à des tiers.

3. Un plan d'aménagement de la zone d'intérêt économique et écologique est établi par l'aménageur, puis soumis à l'évaluation environnementale, à l'enquête publique et à l'approbation du représentant de l'Etat dans la région. Ce plan doit permettre une évaluation écologique anticipée et groupée pour plusieurs projets économiques.

4. Dans ces zones, les porteurs de projets pourraient bénéficier dune "garantie de maintien" des règles de droit applicables à la réalisation desdits projets

Les conditions d'articulation de ces plans avec, d'une part les classements réglementaires existants, d'autre part les documents de planification (urbanisme ou environnement) paraissent assez délicates. De même pour les conditions de cession de ces "certificats écologiques" dont on imagine mal qu'elles seront gracieuses.

Très concrètement, en l'état actuel des choses, l'intérêt de ces zones apparaît très incertain, tant pour les acteurs économiques qui pourront ainsi dépendre d'une évaluation anticipée établie par un autre, que pour l'environnement dont l'évaluation se fait fort difficilement à un seul instant T.

Par ailleurs, cette mesure suscite à son tour bien des questions : ainsi, en cas d'annulation d'une autorisation individuelle pour défaut d'évaluation environnementale : qui sera responsable ?

Expérimentation du certificat de projet

L'article 13 dispose :

"Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure législative visant à :
1° Autoriser le représentant de l'Etat dans le département, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions et pour une durée n'excédant pas trois ans, le cas échéant dans des conditions et selon des modalités définies pour chacune de ces régions, à délivrer, à leur demande et sur la base d'un dossier préalable qu'ils fournissent, aux porteurs de projets dont la mise en œuvre est soumise à une ou plusieurs autorisations régies notamment par les dispositions du code de l'environnement, du code forestier ou du code de l'urbanisme un document dénommé « certificat de projet ».
Le certificat de projet peut comporter :
a) Un engagement de l'Etat sur la procédure d'instruction de la demande, notamment une liste de décisions ou de procédures nécessaires, la description des procédures applicables et les conditions de recevabilité et de régularité du dossier ;
b) La décision mentionnée au III de l'article L. 122-1 du code de l'environnement résultant de l'examen au cas par cas mené par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement ;
c) Un engagement de l'Etat sur le délai d'instruction des autorisations sollicitées relevant de sa compétence ainsi que la mention des effets d'un dépassement éventuel de ce délai ;
2° Prévoir que le certificat de projet peut :
a) Avoir valeur de certificat d'urbanisme, sur avis conforme de l'autorité compétente en la matière lorsque cette autorité n'est pas l'Etat ;
b) Mentionner, le cas échéant, les éléments de nature juridique ou technique d'ores et déjà détectés susceptibles de faire obstacle au projet ;
3° Déterminer les conditions dans lesquelles le certificat de projet peut comporter une garantie du maintien en vigueur, pendant une durée déterminée, des dispositions législatives et réglementaires déterminant les conditions de délivrance des autorisations sollicitées ;
4° Déterminer les conditions de publication du certificat de projet et celles dans lesquelles il peut créer des droits pour le pétitionnaire et être opposable à l'administration et aux tiers ;
5° Préciser les conditions dans lesquelles le certificat de projet peut faire l'objet d'un recours juridictionnel, les pouvoirs du juge administratif saisi de ce recours et l'invocabilité de cet acte par la voie de l'exception."

Expérimentation du permis unique

L'article 14 de la loi du 2 janvier 2014 dispose :

"Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure législative visant à :
1° Autoriser le représentant de l'Etat dans le département, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions et pour une durée n'excédant pas trois ans, à délivrer aux porteurs de projets relatifs à des installations classées pour la protection de l'environnement une décision unique sur leur demande d'autorisation ou de dérogation valant permis de construire et accordant les autorisations ou dérogations nécessaires pour la réalisation de leur projet, au titre du 4° de l'article L. 411-2 et du titre Ier du livre V du code de l'environnement, du titre II du livre IV du code de l'urbanisme, du titre IV du livre III du code forestier et de l'article L. 311-1 du code de l'énergie :
a) Pour des installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent soumises à autorisation au titre de l'article L. 512-1 du code de l'environnement ainsi que, le cas échéant, pour les liaisons électriques intérieures à ces installations et pour les postes de livraison qui leur sont associés ;
b) Pour des installations de méthanisation et pour des installations de production d'électricité ou de biométhane à partir de biogaz soumises à autorisation au titre du même article L. 512-1 lorsque l'énergie produite n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur ainsi que, le cas échéant, pour les liaisons électriques et les raccordements gaz intérieurs à ces installations et pour les postes de livraison et d'injection qui leur sont associés ;
2° Autoriser le représentant de l'Etat dans le département, à titre expérimental, dans un nombre limité de régions et pour une durée n'excédant pas trois ans, à délivrer aux porteurs de projets relatifs à des installations classées pour la protection de l'environnement une décision unique sur les demandes d'autorisation et de dérogation nécessaires pour la réalisation de leur projet, au titre du 4° de l'article L. 411-2 et du titre Ier du livre V du code de l'environnement et du titre IV du livre III du code forestier pour l'ensemble des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation et non mentionnées au 1° du présent article ;
3° Déterminer, pour les projets susceptibles de faire l'objet de la décision unique prévue au 2°, les modalités d'harmonisation des conditions de délivrance de cette décision unique et des autres autorisations ou dérogations nécessaires au titre d'autres législations ;
4° Préciser les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d'un recours à l'encontre des autorisations uniques prévues aux 1° et 2° ainsi que ses pouvoirs lorsqu'il est saisi d'un tel recours ;
5° Préciser les modalités de contrôle, les mesures et sanctions administratives applicables à la méconnaissance des dispositions relatives aux autorisations uniques prévues aux mêmes 1° et 2° ;
6° Préciser les modalités de recherche et de constatation des infractions et les sanctions pénales applicables à la méconnaissance des dispositions relatives aux autorisations uniques prévues auxdits 1° et 2°."

L'article 15 de la loi du 2 janvier 2014 précise en outre :

"Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure visant à :
1° Autoriser, à titre expérimental, dans un nombre limité de départements et pour une durée qui ne saurait excéder trois ans, le représentant de l'Etat dans le département à délivrer aux porteurs de projets une décision unique sur les demandes d'autorisation et de dérogation requises pour la réalisation de leur projet au titre de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement, du titre III du livre III du même code quand l'Etat est l'autorité compétente, du titre IV du livre III dudit code, du 4° de l'article L. 411-2 du même code et du titre IV du livre III du code forestier, pour l'ensemble des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre du I de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ;
2° Déterminer, pour les projets susceptibles de faire l'objet de la décision unique prévue au 1°, les modalités d'harmonisation des conditions de délivrance de cette décision unique et des autres autorisations ou dérogations nécessaires au titre d'autres législations, notamment du code de l'urbanisme, du code général de la propriété des personnes publiques et du code de la santé publique ;
3° Préciser les conditions dans lesquelles le juge administratif peut être saisi d'un recours à l'encontre de l'autorisation unique prévue au 1° ainsi que ses pouvoirs lorsqu'il est saisi d'un tel recours ;
4° Préciser les modalités de contrôle, les mesures et sanctions administratives applicables à la méconnaissance des dispositions relatives à l'autorisation unique prévue au 1° ;
5° Préciser les modalités de recherche et de constatation des infractions et les sanctions pénales applicables à la méconnaissance des dispositions relatives à l'autorisation unique prévue au 1°."

A noter : les mesures d'application de ces dispositions législatives ont déjà été soumises à la consultation du public.

 

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats

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Commentaires

  • Les zones d'intérêt économique et écologique et le processus d'évaluation environnemental me font penser à la remise du rapport sur la fracturation hydraulique par les Cies, lors de la mise en discussion de la loi dite Jacob, à savoir que l'on a remis entre leurs mains la décision ou non de l'abrogation de leur permis.

    Autoriser un futur aménageur du diagnostic environnemental de la zone concernée par son projet risque de le minimiser, mais se rapproche, cependant, de l'étude d'impact préalable à toute demande de PERH.

  • Je voudrais, après relecture, expliciter mon commentaire ci-dessus, qui voulait souligner le risque de remettre au futur aménageur la responsabilité du diagnostic environnemental car, comme le dit si justement Maître Arnaud Gossement, son défaut ou sa sous-évaluation est source de conflits futurs.

  • Je partage votre scepticisme sur les "zones d'intérêt économique et écologique", dont on peine à saisir l'utilité et qui, en un sens, semblent alourdir les procédures. L'articulation entre la procédure d'approbation du "plan d'aménagement" (évaluation environnementale et enquête publique) et les procédures de "délivrance des autorisations individuelles ultérieures" (article 16, 2°, b)) sera particulièrement délicate. La question de l'invocabilité de ce plan d'aménagement par la voie de l'exception dans le cadre d'un recours contre les autorisations individuelles ultérieures sera également une source supplémentaire d'insécurité juridique.

    Globalement, on ne peut que regretter la piètre qualité rédactionnelle de ces articles. L'utilisation indifférenciée aux articles 14 et 15 des termes "décision unique sur les demandes d'autorisation et de dérogation" et "autorisation unique" est par exemple source de confusion.

    L'expérimentation portera-t-elle sur une décision unique (relative à plusieurs demandes d'autorisations), sur une autorisation unique ou, pour reprendre vos termes, sur un permis unique...

  • A JG : merci de votre commentaire que je partage tout à fait. Je regrette également la piètre qualité de rédaction des règles de droit. Nous sommes revenus à ce "droit d'ingénieur" si mal écrit. Ce n'est pas qu'un problème de style mais également d'interprétation et de sécurité juridique. La création de ces "zones d'intérêt économique et écologique" sans évaluation et sans réflexion préalables n'augure rien de bon : sous couvert de simplification, c'est une usine à gaz que l'on risque de créer. A part certains bureaux d'étude qui pourront ainsi vendre un nouveau produit, je ne vois pas qui va bénéficier de cette réforme...Bien à vous. AG

  • A Danièle : je vous remercie de vos commentaires et analyses toujours précieux. Poursuivons ces échanges en 2014. Bien à vous. Arnaud Gossement

  • Bonjour

    une question: l'administration n' a telle pas déjà dans ses tiroirs un guide méthodologique pour expliquer ces zones? par ailleurs quel est le ministère qui va gérer ces zones?

    Merci de vos réponses et bonne année à vous

  • Souvent, les évaluations environnementales des PLUs restent très succinctes pour les zones d'activités prévues au plan: la collectivité explique alors que "de toutes façons, une étude d'impact complète devra être réalisée lors des demandes d'autorisation des projets futurs". Il peut arriver en conséquence que des entreprises soient prises au dépourvu par des enjeux environnementaux qui n'avaient pas été révélés (typiquement des zones humides, ou faune/flore), car l'aménageur n'avait pas voulu réaliser un état initial exhaustif lors de l'élaboration de son plan. On risque d'être confronté à un problème similaire avec ces ZIE, et avec une gravité encore plus conséquente, car le concept semble renouer avec une vision technocratique de planification par "en haut".

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