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Radars et éoliennes : arrêt du Conseil d'Etat (suite expertise judiciaire)

projet-loi-grenelle-2-vent-mauvais-souffle-su-L-1.jpegLe Conseil d'Etat vient de rendre, ce 30 décembre 2013, un arrêt qui retiendra l'attention de la filière éolienne. La Haute juridiction était en effet saisie d'un pourvoi dirigé contre l'arrêt du 30 juin 2011 par lequel la Cour administrative d'appel de Douai avait confirmé un refus de permis de construire à la suite d'un rapport d'expertise judiciaire controversé. Un arrêt très important à l'heure où la problématique radars obère le développement de l'éolien en France.

Le Conseil d'Etat vient de statuer sur le pourvoi dirigé contre l'arrêt rendu le 30 juin 2011 par la Cour administrative d'appel de Douai (cf. cette note). Cet arrêt avait suscité une vive émotion dans la filière éolienne. La Cour avait en effet confirmé la légalité d'un refus de permis de construire un parc éolien et ce, à la suite d'un rapport d'expertise judiciaire jugé sévère. L'expert judiciaire avait au demeurant fait l'objet d'une récusation par le Tribunal administratif d'Amiens en raison de déclarations réalisées en ligne et jugées contraires à son devoir d'impartialité.

Cet arrêt du Conseil d'Etat retiendra l'attention pour deux raisons principalement, toutes deux relatives à la problématique de la cohabitation entre éoliennes et radars

  • En premier lieu, le Conseil d'Etat rejette le pourvoi en ce qu'il est dirigé contre la procédure d'expertise judiciaire organisée devant la Cour administrative d'appel de Douai ;
  • En deuxième lieu, le Conseil d'Etat précise sa position sur les conditions d'appréciation par le juge des "effets" d'une éolienne sur le fonctionnement d'un radar, dans le cadre de l'analyse du moyen tiré de la violation de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme.

C'est sur ce deuxième point que l'arrêt doit surtout retenir l'attention.

En premier lieu, la Haute juridiction rejette le pourvoi s'agissant de la régularité du rapport d'expertise judiciaire éoliennes/radars.

L'arrêt du Conseil d'Etat précise ici :

"4. Considérant, en deuxième lieu, que la société requérante soutient devant le Conseil d'État que l'expert désigné par la cour a publié, le 30 décembre 2009, sur le site internet d'une commune un commentaire très hostile à l'égard des entreprises du secteur éolien et des projets de constructions d'éoliennes et que, par suite, en raison du défaut d'impartialité de cet expert, l'arrêt rendu le 30 juin 2011 l'a été au terme d'une procédure irrégulière ; que, toutefois, la requérante ne saurait invoquer pour la première fois en cassation le moyen, qui n'est pas d'ordre public, tiré de ce que des déclarations de l'expert rendues publiques antérieurement à l'arrêt attaqué auraient été de nature à susciter un doute légitime quant à son impartialité dans l'accomplissement de sa mission d'expertise ; que, dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté ;"

Il convient de souligner que le Conseil d'Etat ne confirme ni n'infirme la régularité du rapport d'expertise judiciaire qui avait été pris en compte par la Cour administrative d'appel de Douai dans son analyse de la légalité du permis de construire dont elle était saisie.

Très précisément, le Conseil d'Etat relève que le moyen relatif à l'irrégularité de la procédure d'expertise judiciaire est soulevé devant lui et en cassation pour la première fois : le moyen de cassation est donc rejeté de ce seul chef. Le rapport d'expertise judiciaire déposé devant la Cour administrative d'appel de Douai ne pourra donc plus être remis en cause. Ce qui ne signifie bien sûr pas que ces conclusions ne pourront - elles - plus être discutées ailleurs.

Le Conseil d'Etat n'a donc pas "validé" ce rapport dont se prévalent régulièrement les opposants au développement de l'éolien. Un rapport d'expertise judiciaire n'est pas non plus destiné à "faire jurisprudence" et ne peut être étudié qu'en fonction des circonstances et de la mission qui a été confié à son auteur par le Juge. Reste bien sur, qu'il aurait certainement été préférable que la procédure d'expertise judiciaire devant la Cour administrative d'appel de Douai puisse être annulée, en raison des déclarations de cet expert. Car, à défaut, ce rapport continuera sans doute d'être invoqué, ce compris par les autorités en charge des radars.

Il est désormais acquis que la seule réponse à cette situation qui obère gravement le développement de l'éolien ne pourra résider que dans l'intervention, non du Juge, mais de l'Etat.

En deuxième lieu, et c'est sur ce point que l'arrêt est le plus important, le Conseil d'Etat rejette le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme

A titre liminaire, précisons ici que le Conseil d'Etat est saisi d'un projet soumis à l'ancien dispositif du permis de construire : depuis lors les éoliennes ont été classées ICPE ce qui pourra avoir des conséquences sur les conditions d'appréciation des risques éventuels liés à cette activité.

L'arrêt précise  :

"9. Considérant que la cour a relevé que le projet de champ éolien serait de nature à provoquer " un affaiblissement de la précision et de la fiabilité des estimations des précipitations à partir des mesures en réflectivité, d'une part, et, surtout, une dégradation de l'évaluation de la vitesse du vent par mode Doppler, d'autre part " ; qu'elle a également estimé que la société requérante ne pouvait utilement soutenir que les radars utilisés pourraient être adaptés afin de permettre la réalisation de son projet ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait insuffisamment motivé son arrêt en jugeant que les perturbations engendrées par le parc éolien seraient de nature à altérer le fonctionnement du radar météorologique ne peut qu'être écarté ;"

Le Conseil d'Etat confirme ici l'un des motifs les plus discutés de l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Douai  : le producteur, auteur d'un recours contre le refus de permis de construire, ne peut se prévaloir de ce que les radars utilisés pourraient être adaptés. Ni au fond, ni sans doute et par conséquent, au moyen d'une demande d'expertise judiciaire.

Ce qui contribue, en l'état actuel du droit, à sanctuariser le parc des radars météorologiques, civils, aériens ou militaires. Ce qui revient à imposer au seul pétitionnaire prendre toute disposition pour éviter une perturbation du signal radar. Ce qui revient aussi, d'une certaine manière, à faire primer - plutôt qu'à concilier - la protection des radars dans leur concours à l'objectif de sécurité publique visé à l'article à l'article R.111-2 du code de l'urbanisme, sur l'objectif de développement de l'énergie éolienne. 

L'arrêt rendu ce 30 décembre 2013 par le Conseil d'Etat précise en outre :

"10. Considérant que la cour a porté sur les faits qui lui étaient soumis et qu'elle n'a pas dénaturés une appréciation souveraine en jugeant, par une décision suffisamment motivée et exempte d'erreur de droit, qu'il ressortait des pièces du dossier que les dysfonctionnements induits par les éoliennes sont de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en raison de la perturbation importante de la détection des phénomènes météorologiques dangereux qu'elles entraînent, sans réelle possibilité de neutralisation de leurs effets et, par suite, que le préfet de la Somme n'avait pas commis d'erreur d'appréciation en refusant de délivrer le permis de construire les installations litigieuses ;"

Il convient de préciser que l'appréciation de la gène que peut apporter une éolienne au fonctionnement d'un radar s'apprécie cas par cas. L'arrêt du Conseil d'Etat n'apporte ici aucune modification à la méthode d'analyse du Juge administratif. Un terme retient cependant l'attention : celui de "neutralisation" : "sans réelle possibilité de neutralisation de leurs effets". D'un côté, le Juge n'exige pas la preuve de l'absence totale de "dysfonctionnements" du radar à raison d'une éolienne. De l'autre cependant, l'exigence d'une "neutralisation des effets" (l'expression "effet" pouvant différer de celle d'inconvénient) des éoliennes peut revenir à leur interdire toute implantation dans de larges espaces autour des radars dont leurs opérateurs n'ont pas à justifier de la pertinence de l'implantation ou à accepter une évolution technologique.

En l'état actuel du droit, de la jurisprudence et à la suite de cet arrêt du Conseil d'Etat, le traitement de la problématique radar/éolienne est devenue une réelle difficulté et menace le développement de l'éolien.

L'intervention de l'Etat est certainement urgente.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement Avocats

 

______________________

 

Conseil d'État

N° 352693   
ECLI:FR:CESSR:2013:352693.20131230
Mentionné dans les tables du recueil Lebon
6ème et 1ère sous-sections réunies
M. Didier Ribes, rapporteur
Mme Suzanne von Coester, rapporteur public
SCP THOUIN-PALAT, BOUCARD ; SCP LYON-CAEN, THIRIEZ, avocats


lecture du lundi 30 décembre 2013

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


 

Texte intégral

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 15 septembre et 16 décembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présentés pour la société EDP Renewables France, dont le siège est au 40, avenue des terroirs de France, à Paris (75012), représentée par son président ; la société EDP Renewables France demande au Conseil d'État d'annuler l'arrêt n° 09DA01149 du 30 juin 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Douai a, d'une part, sur le recours du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, annulé le jugement n° 0701005 du 19 mai 2009 du tribunal administratif d'Amiens qui avait annulé, à la demande de la société Recherche et Développements Éoliens, aux droits de laquelle est venue la société Nuevas Energias de Occidente Galia, devenue la société EDP Renewables France, l'arrêté, en date du 27 octobre 2006, du préfet de la Somme refusant de lui délivrer un permis de construire six aérogénérateurs et un poste de livraison sur le territoire de la commune de Citernes, d'autre part, rejeté cette demande ;


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 18 décembre 2013, présentée pour la société EDP Renewables France ;

Vu le code de l'environnement, modifié notamment par le décret n° 2006-629 du 30 mai 2006 ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;


Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Didier Ribes, Maître des Requêtes,

- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de la société EDP Renewables France, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l'association France Énergie Éolienne ;



1. Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que le préfet de la Somme a refusé, par un arrêté du 27 octobre 2006, de délivrer à la société Recherches et développements éoliens un permis de construire six éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de la commune de Citernes (Somme) ; que par un jugement du 19 mai 2009, le tribunal administratif d'Amiens a, à la demande de la société Recherches et développements éoliens, aux droits de laquelle est venue la société Nuevas Energias de Occidente Galia, devenue la société EDP Renewables France, annulé cet arrêté préfectoral ; que, par un arrêt du 30 juin 2011, contre lequel la société EDP Renewables France se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Douai a annulé, à la demande du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, le jugement du tribunal administratif d'Amiens et rejeté la demande présentée par la société devant ce tribunal ;

Sur l'intervention de l'association France Énergie Éolienne :

2. Considérant que l'association France Énergie Éolienne présente un intérêt suffisant pour intervenir au soutien du pourvoi ; qu'ainsi, son intervention est recevable ;

Sur le pourvoi de la société EDP Renewables France :

3. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêt avant dire droit du 15 juin 2010, la cour administrative d'appel de Douai a désigné un expert chargé d'apprécier l'impact sur le fonctionnement du radar météorologique d'Abbeville du projet de construction par la société requérante de six éoliennes sur le territoire de la commune de Citernes ; que cet arrêt a fait l'objet d'un pourvoi de la société EDP Renewables France ; que, par une décision du 4 février 2011, le Conseil d'État, statuant au contentieux, a refusé l'admission de ce pourvoi ; que, par suite, si la société requérante soutient que la cour aurait omis de viser, dans son arrêt du 15 juin 2010, un courrier du ministre de l'écologie produit après l'audience, elle est irrecevable à remettre en cause, à l'occasion du présent pourvoi, la régularité de cet arrêt avant dire droit devenu définitif ;

4. Considérant, en deuxième lieu, que la société requérante soutient devant le Conseil d'État que l'expert désigné par la cour a publié, le 30 décembre 2009, sur le site internet d'une commune un commentaire très hostile à l'égard des entreprises du secteur éolien et des projets de constructions d'éoliennes et que, par suite, en raison du défaut d'impartialité de cet expert, l'arrêt rendu le 30 juin 2011 l'a été au terme d'une procédure irrégulière ; que, toutefois, la requérante ne saurait invoquer pour la première fois en cassation le moyen, qui n'est pas d'ordre public, tiré de ce que des déclarations de l'expert rendues publiques antérieurement à l'arrêt attaqué auraient été de nature à susciter un doute légitime quant à son impartialité dans l'accomplissement de sa mission d'expertise ; que, dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté ;

5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-29 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité compétente pour statuer sur la demande se prononce par arrêté. (...) / Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée. (...) " ; qu'en estimant que l'arrêté préfectoral refusant le permis de construire indique les circonstances de fait et de droit sur lesquelles il se fonde, la cour administrative d'appel s'est livrée à une appréciation souveraine qu'en l'absence de dénaturation, il n'appartient pas au juge de cassation de contrôler ;

6. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Si le dossier est complet, l'autorité compétente pour statuer fait connaître au demandeur (...) la date avant laquelle, compte tenu des délais réglementaires d'instruction, la décision devra lui être notifiée. (...) / L'autorité compétente pour statuer avise en outre le demandeur que si aucune décision ne lui a été adressée avant la date mentionnée au premier alinéa ou avant l'expiration d'un délai d'un mois suivant la date de clôture de l'enquête publique lorsqu'il s'agit d'une demande de permis de construire concernant une installation classée soumise à autorisation, la lettre de notification des délais d'instruction vaudra permis de construire et les travaux pourront être entrepris conformément au projet déposé, sous réserve du retrait, dans le délai du recours contentieux, du permis tacite au cas où il serait entaché d'illégalité. (...) Toutefois, lorsque le projet se trouve dans l'un des cas prévus à l'article R. 421-19, le demandeur est informé qu'il ne pourra bénéficier d'un permis tacite. " ; que l'article R. 421-19 du même code, dans sa rédaction alors applicable, dispose : " Le constructeur ne peut bénéficier d'un permis de construire tacite dans les cas ci-après énumérés : ( ...) g) Lorsque la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application des articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement (...) " ; qu'il résulte du 34° de l'annexe I à cet article R. 123-1, dans sa rédaction issue du décret du 30 mai 2006 relatif à la déclaration de projet et modifiant le code de l'environnement, que sont soumis à enquête publique les travaux d'installation des ouvrages de production d'énergie éolienne dont la hauteur de mât dépasse 50 m ; qu'il résulte de ces dispositions combinées qu'à la date de l'arrêté contesté rejetant la demande de permis de construire, un projet de construction d'une éolienne d'une hauteur de mât supérieure à 50 mètres ne pouvait bénéficier d'un permis de construire tacite ;

7. Considérant qu'en jugeant, après avoir relevé que le projet de construction des éoliennes avait fait l'objet d'une enquête publique du 3 septembre au 4 octobre 2005 conformément aux prescriptions du 34° de l'annexe I à l'article R. 123-1 du code de l'environnement, que la société requérante ne pouvait bénéficier d'un permis de construire tacite à l'expiration du délai d'instruction fixée au 26 octobre 2005 et, par suite, que l'arrêté contesté n'avait pu avoir pour effet de procéder au retrait d'un tel permis, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ;

8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions projetées, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique. Il en est de même si les constructions projetées, par leur implantation à proximité d'autres installations, leurs caractéristiques ou leur situation sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique " ;

9. Considérant que la cour a relevé que le projet de champ éolien serait de nature à provoquer " un affaiblissement de la précision et de la fiabilité des estimations des précipitations à partir des mesures en réflectivité, d'une part, et, surtout, une dégradation de l'évaluation de la vitesse du vent par mode Doppler, d'autre part " ; qu'elle a également estimé que la société requérante ne pouvait utilement soutenir que les radars utilisés pourraient être adaptés afin de permettre la réalisation de son projet ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la cour aurait insuffisamment motivé son arrêt en jugeant que les perturbations engendrées par le parc éolien seraient de nature à altérer le fonctionnement du radar météorologique ne peut qu'être écarté ;

10. Considérant que la cour a porté sur les faits qui lui étaient soumis et qu'elle n'a pas dénaturés une appréciation souveraine en jugeant, par une décision suffisamment motivée et exempte d'erreur de droit, qu'il ressortait des pièces du dossier que les dysfonctionnements induits par les éoliennes sont de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en raison de la perturbation importante de la détection des phénomènes météorologiques dangereux qu'elles entraînent, sans réelle possibilité de neutralisation de leurs effets et, par suite, que le préfet de la Somme n'avait pas commis d'erreur d'appréciation en refusant de délivrer le permis de construire les installations litigieuses ;

11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société EDP Renewables France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque ;




D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'intervention de l'association France Énergie Éolienne est admise.
Article 2 : Le pourvoi de la société EDP Renewables France est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société EDP Renewables France, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à la ministre de l'égalité des territoires et du logement et à l'association France Énergie Éolienne.
Copie en sera adressée pour information à la commune de Citernes.


 

Analyse

Abstrats : 54-04-02-02-01-02 PROCÉDURE. INSTRUCTION. MOYENS D'INVESTIGATION. EXPERTISE. RECOURS À L'EXPERTISE. CHOIX DES EXPERTS. - IMPARTIALITÉ DE L'EXPERT - QUESTION D'ORDRE PUBLIC - ABSENCE - CONSÉQUENCE - POSSIBILITÉ D'EN INVOQUER LE DÉFAUT POUR LA PREMIÈRE FOIS DEVANT LE JUGE DE CASSATION - ABSENCE [RJ1].
54-07-01-04-01-01 PROCÉDURE. POUVOIRS ET DEVOIRS DU JUGE. QUESTIONS GÉNÉRALES. MOYENS. MOYENS D'ORDRE PUBLIC À SOULEVER D'OFFICE. ABSENCE. - MOYEN TIRÉ DU DÉFAUT D'IMPARTIALITÉ D'UN EXPERT [RJ1].
54-08-02-004-03-01 PROCÉDURE. VOIES DE RECOURS. CASSATION. RECEVABILITÉ. RECEVABILITÉ DES MOYENS. MOYEN D'ORDRE PUBLIC. - ABSENCE - MOYEN TIRÉ DU DÉFAUT D'IMPARTIALITÉ D'UN EXPERT [RJ1].
54-08-02-004-03-02 PROCÉDURE. VOIES DE RECOURS. CASSATION. RECEVABILITÉ. RECEVABILITÉ DES MOYENS. MOYEN SOULEVÉ POUR LA PREMIÈRE FOIS DEVANT LE JUGE DE CASSATION. - IRRECEVABILITÉ - MOYEN TIRÉ DU DÉFAUT D'IMPARTIALITÉ D'UN EXPERT [RJ1].

Résumé : 54-04-02-02-01-02 Le moyen tiré du défaut d'impartialité d'un expert désigné par la juridiction n'est pas d'ordre public. Un requérant ne peut donc s'en prévaloir pour la première fois en cassation lorsque le défaut d'impartialité pouvait être relevé devant les juges du fond.
54-07-01-04-01-01 Le moyen tiré du défaut d'impartialité d'un expert désigné par la juridiction n'est pas d'ordre public. Un requérant ne peut donc s'en prévaloir pour la première fois en cassation lorsque le défaut d'impartialité pouvait être relevé devant les juges du fond.
54-08-02-004-03-01 Le moyen tiré du défaut d'impartialité d'un expert désigné par la juridiction n'est pas d'ordre public. Un requérant ne peut donc s'en prévaloir pour la première fois en cassation lorsque le défaut d'impartialité pouvait être relevé devant les juges du fond.
54-08-02-004-03-02 Le moyen tiré du défaut d'impartialité d'un expert désigné par la juridiction n'étant pas d'ordre public, un requérant ne peut s'en prévaloir pour la première fois en cassation lorsque le défaut d'impartialité pouvait être relevé devant les juges du fond.



[RJ1] Comp., pour le défaut d'impartialité des membres de la formation de jugement, CE, Section, 12 octobre 2009, M. Petit, n° 311641, p. 367. 

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Commentaires

  • Je ne partage pas votre conclusion sur l'urgence de l'intervention de l'Etat. Actuellement un nombre incalculable de projets éoliens sont en phase d'étude sur l'ensemble du territoire. L'application de la jurisprudence actuelle en matière de radars ne touchera qu'une faible partie de ces projets.
    Question plus importante : Dans quel sens vont trancher les tribunaux administratifs saisis de recours contre les Schémas Régionaux de l'Eolien.

  • Merci d'avoir attiré le premier notre attention sur cette décision. La seule expertise radar qui vaut désormais est celle menée par la DGPR. Il faudra rester très attentif à ses conclusions. Espérons que l'évolution des techniques permettent rapidement de marier éoliennes et radars.

  • Bonjour et merci pour votre action

    Il serait intéressant de savoir si le préfet de la Somme a consulté Météo France, (sur le risque de perturbation d'un radar météo), ou s'il 'est contenté de "bétonner"... en tirant parti de la dernière rédaction (2007) de l'article R111-2 (qui prévoit de considérer la "proximité d'autres installations"... Détails(*) ci dessous).

    Cette façon de consacrer le "privilège du 1er occupant"... d'exclure un examen contradictoire, (susceptible de conclure que, compte tenu des divers intérêts publics en jeu, ce serait à lui - premier occupant - de s'adapter ou... de "céder la place"), me parait plutôt étrange.
    Sans être un spécialiste, je me demande si le texte R111 de 2007, ne pourrait pas faire l'objet d'une QPC ?
    R. Z.

    (*) Version 2007de l'article R111-2: "Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations."

    Version d'avant 1998: "Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que [*condition octroi*] sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation ou leurs dimensions, sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique."

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