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Le Redressement productif entre dans le code de l'urbanisme (proposition de loi sur l'économie réelle)

fumées d'usine.jpgCe mercredi 18 septembre, l'Assemblée nationale débat en séance publique d'une proposition de loi de la majorité "visant à redonner des perspectives à l'économie réelle et à l'emploi industriel". Un texte, un temps annoncé par le ministre du redressement productif, destiné à encourager la reprise des sites industriels. Qui comporte plusieurs modification du code de l'urbanisme.

Le dossier législatif de cette proposition de loi, notamment défendue par les députés Bruno Leroux et François Brottes, peut être consulté ici.

De manière générale, ces dispositions sont assez surprenantes et mériteraient sans doute un débat plus approfondi à partir d'une étude d'impact plus rigoureuse.

En premier lieu, elles tendent à geler le caractère industriel de zones actuellement industrielles. Pour limiter le risque d'un changement de destination, ces zones ne pourront accueillir que des bâtiments à usage industriel et ce, afin d'éviter que leur reconversion à un usage non industriel ne soit envisagé. Pour ce faire, la proposition de loi prévoit la modification de plusieurs dispositions du code de l'urbanisme pour opposer cette nouvelle règle aux communes couvertes ou non par un PLU.

En deuxième lieu, la logique de ces dispositions est assez contradictoire avec celle du projet de loi "Accès au logement et à un urbanisme rénové" défendu par Cécile Duflot et voté par l'Assemblée nationale ce 17 septembre. Alors que le projet de loi ALUR tend à limiter drastiquement la constructibilité des zones naturelles et agricoles pour concentrer les constructions dans les espaces déjà urbanisés, la présente proposition de loi tend à limiter la constructibilité des zones industrielles, tout au moins s'agissant des constructions non reliées à l'activité industrielle.

En troisième lieu, à la lecture des débats en Commission des affaires économiques, ces dispositions sont destinées à lutter contre la spéculation immobilière sur les terrains industriels en rendant plus difficile leur changement de destination. Pour répondre à une situation en particulier, le législateur s'apprête donc à voter une mesure d'ordre général. Or, dans certains cas, l'industriel qui souhaite cesser son activité, souhaite également que le terrain reste à usage industriel. Car le niveau de dépollution est alors moindre que s'il est envisagé de construire un établissement scolaire à la place des usines. Non seulement, la fermeture de l'usine s'est produite mais, de surcroît, les travaux de remise en état des sols auront été peut être trop légers.

En quatrième lieu, la rédaction de ces dispositions est assez aléatoire. C'est ainsi que le texte fait état des "implantations" ou des "installations" industrielles. De quoi s'agit-il ? De toutes les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ? Dans ce cas, les éoliennes par exemple sont concernées. Or, celles-ci sont souvent implantées dans des espaces agricoles. Faudra-t-il demain déclasser tous ces champs en "zone à urbanisation future" ? Ce qui serait complètement contraire à l'objectif défendu par le projet de loi ALUR...

En réalité, ces problèmes de rédaction révèlent un problème de fond, celui de l'opportunité de cette réforme. je ne suis pas convaincu que ces modifications du code de l'urbanisme découragent les plans de fermeture de sites industriels. A l'inverse, elles introduisent des rigidités et des imprécisions juridiques qu'il serait utile de mieux examiner.

En effet, toutes les activités industrielles ne s'identifient pas à Florange et aux grands complexes. Or, c'est très certainement en pensant à ce type de plateformes d'industrie lourde que les auteurs de ces dispositions les ont rédigées. Dans un certain nombre de cas, l'activité industrielle peut n'être que de durée réduite ou moyenne (pour un parc éolien par exemple), peut avoir intérêt à changer de localisation (en cas de problèmes de rapprochement des constructions sur des zones voisines).

Enfin, il est inutile de conserver indéfiniment des zones polluées, lorsque, malheureusement, l'activité industrielle a cessé à leur surface. Il faut alors tout mettre en oeuvre pour permettre leur décontamination, leur dépollution et leur réhabilitation. Interdire le changement de destination de la zone ne permettra pas de proposer un nouveau projet de vie à cet endroit. Cela réduira la possibilité de proposer à un aménageur ou un promoteur immobilier d'investir ici plutôt que dans des espaces naturels ou agricoles, après avoir éventuellement pris à sa charge les travaux de remise en état.

Des dispositions adoptées en Commission des affaires économiques

Le Titre IV de cette proposition de loi est intitulé "Mesures en faveur du maintien des activités industrielles sur les sites qu'elles occupent". Son article 9 comporte plusieurs modifications du code de l'urbanisme.

A noter : ces dispositions ne figuraient pas dans le texte initial de la proposition de loi. Elles ont été votées lors de son examen par la commission des affaires économiques, sur amendement du rapporteur. Trés concrètement, ces dispositions n'ont semble-t-il pas fait l'objet d'une étude d'impact et d'un contrôle juridique très limité. La lecture du compte-rendu de l'examen de l'amendement est éclairant : 

"M. Yves Blein. L’amendement CE 190 vise à s’assurer du maintien de l’activité industrielle sur ses sites industriels.

M. le rapporteur pour avis. Les collègues qui avaient affronté, dans leur circonscription, la fermeture de sites industriels et qui s’étaient battus pour trouver des repreneurs ont souligné en audition la nécessité de pouvoir s’appuyer sur les outils d’urbanisme. En effet, les fermetures de sites sont parfois liées à des spéculations immobilières, les entreprises ayant l’intention de vendre le terrain pour y faire construire des logements. Cet amendement affirme la vocation a priori industrielle des sites, seul le maire pouvant décider d’une destination différente. Tout comme les coûts de dépollution, cette disposition incitera à poursuivre l’activité ou à accepter une offre de reprise.

Mme Anne Grommerch. Pourquoi cet amendement – qui concerne le code de l’urbanisme – est-il présenté dans le cadre de cette proposition de loi, alors que le projet de loi sur le logement – où il serait plus adapté – sera étudié la semaine prochaine ?

M. le président François Brottes. Une loi comme celle-ci est forcément transversale par rapport aux différentes codifications.

Mme la rapporteure. En effet, ces amendements visent à empêcher, lors de la fermeture d’un site industriel, de changer la destination du terrain. Les élus qui ont été confrontés à cette situation ont souligné l’importance de cette mesure.

M. le ministre. Sagesse.

La commission adopte les amendements."

On peut regretter que le travail législatif soit ainsi organisé. Ainsi, alors même que ces dispositions auront des conséquences urbanistiques et environnementales très conséquentes, la commission du développement durable n'est pas saisie et le débat est on ne peut plus bref. Par ailleurs, l'articulation de ces dispositions est loin d'être évident avec celles du projet de loi ALUR (Accès au logement et urbanisme rénové) qui vient d'être voté à l'Assemblée nationale. Alors que la présente proposition de loi tend à geler l'urbanisation des sites industriels, le projet défendu par Cécile Duflot tend à limiter la constructibilité des zones naturelles et agricoles pour, justement, regagner les friches industrielles. La cohérence d'ensemble du code de l'urbanisme n'est pas évidente. 

Le gel du caractère industriel des sites dans les communes soumises aux règles générales d'urbanisme

Les Règles générales d'urbanisme, définies aux articles L.111-1 et suivants du code de l'urbanisme, s'appliquent aux territoires des communes non couvertes par un POS ou un PLU. La présente proposition de loi introduit un nouvel alinéa à l'article L.111-3 (en gras) :

"La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d'urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement, dès lors qu'il a été régulièrement édifié.

Peut également être autorisée, sauf dispositions contraires des documents d'urbanisme et sous réserve des dispositions de l'article L. 421-5, la restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment.

Nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sur les îlots fonciers construits de plus de deux mille mètres carrés, supportant un ou des bâtiments à destination industrielle, sont seuls autorisés les nouvelles constructions, les extensions et les aménagements exclusivement destinés à la poursuite, au maintien et, éventuellement, à la requalification des activités industrielles. »

Malgré une rédaction assez aléatoire, cette disposition aura donc pour conséquence qu'un site industriel ne pourra accueillir que des constructions industrielles.

Le gel du caractère industriel des sites dans les communes couvertes par un PLU

La proposition de loi prévoit également de modifier la rédaction de l'article L.123-1-3 du code de l'urbanisme :

"Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques.

Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune.

« Il tient compte des implantations industrielles existantes, fixe les modalités de leur développement et arrête les objectifs de développement des activités industrielles. »

Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain."

Il est très surprenant d'assigner au PLU le rôle consistant à définir le développement et les objectifs de développement des activités industrielles...

La proposition de loi comporte une modification de la rédaction de l'article L.123-2 du code de l'urbanisme (en gras) de manière à préciser la destination des "zones urbaines ou à urbaniser des PLU:

"Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant :

a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés ;

b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ;

c) A indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements ;

d) Abrogé.

« Les espaces et secteurs comprenant des installations industrielles et les espaces et secteurs destinés à accueillir des installations industrielles sont en zone d’urbanisation future. Ils ne sont ouverts à l’urbanisation que pour la seule destination industrielle des aménagements et constructions. »

Aux termes de ces nouvelles dispositions, les "espaces et secteurs comprenant des installations industrielles" ou destinés à en accueillir doivent être classés en "zone d'urbanisation future" au PLU. Dés réalisation de ce classement, ces zones ne pourront être ouvertes à l'urbanisation que pour un seul but industriel.

La proposition de loi prévoit enfin une modification de la rédaction de l'article L.123-13 du code de l'urbanisme (en gras) de manière à réserver à la procédure de révision la possibilité de déclasser une zone industrielle (à urbanisation future donc) :

"I.-Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage :

1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ;

2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ;

3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance.

La révision est prescrite par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal.

« 4° Soit de permettre le changement de destination d’une zone où existent des installations industrielles. »

Espérons que ces dispositions fassent encore l'objet d'un débat approfondi.

Arnaud Gossement

Selarl Gossement avocats

 

 

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