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[important] Contrôle et sanctions des installations classées (ICPE) : ce qui change (circulaire du 19 juillet 2013)

Fotolia_24410923_S.jpgLe Ministère de l'écologie vient de publier, ce 25 juillet 2013, la "Circulaire du 19 juillet 2013 Relative à la mise en oeuvre des polices administratives et pénales en matière d’Installations Classées pour la Protection de l’Environnement". Un texte important qui fait état des nombreux changements apportés à la police des ICPE et comporte d'utiles rappels.

La circulaire du 19 juillet 2013 peut être téléchargée ici. 

Cette circulaire présente deux intérêts.

1° En premier lieu, elle a pour fonction d'informer les services des principaux changements introduits dans la police des ICPE par l'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement entrant en application le 1er juillet 2013.

2. En deuxième lieu, au-delà du seul commentaire des dispositions de l'ordonnance du 11 janvier 2012, la circulaire souligne, à l'attention des inspecteurs des installations classées, l'importance de certaines pratiques et précautions à prendre pour éviter des annulations par le Juge des décisions administratives prises à l'occasion des contrôles.

A noter : cette circulaire ne reprend pas toutes les étapes du contrôle des ICPE et ne prétend pas à une présentation exhaustive de toutes les modalités procédurales et sanctions qui caractérisent la police des ICPE.

Sans reprendre l'intégralité des dispositions de la circulaire ni de l'ordonnance du 11 janvier 2012, on notera les points suivants.

Fin de l'obligation de prévenir l'exploitant 48 heures avant un contrôle

La circulaire précise : "L’abrogation du troisième alinéa de l’article L. 514-5 est venue supprimer l’obligation d’infor- mation préalable de l’exploitant 48 heures à l’avance lors de contrôle non-inopiné. Ces dispositions n’ont pas été reprises dans les dispositions générales au titre VII du livre Ier du code de l’environnement."

Accès aux locaux : rappel de l'interdiction relative aux locaux privés

La circulaire précise que "Les règles d’accès aux locaux sont désormais posées par l’article L. 171-1. Cet article met en place une différence marquée entre « les domiciles ou la partie des locaux à usage d'habitation » et les autres locaux d’une installation classée".

Transmission du rapport à l'exploitant

La circulaire rappelle que la transmission à l’exploitant du rapport établi aprés visite de l'inspecteur et constatant l'existence de manquements "constitue une formalité substantielle pour assurer la régularité de la procédure, son omission viciera automatiquement la procédure, l’acte en découlant pourra donc être annulé devant le juge."

La circulaire rappelle en outre qu'un tel rapport doit être établi même lorsqu'aucune visite sur place n'a été organisée : "Enfin, dans le cas où le contrôle de l’installation s’est effectué sans visite sur place (contrôle sur pièce - par exemple : défaut de transmissions d’auto-surveillance, d’une étude...), l’établissement du rapport et sa transmission constitue également une formalité nécessaire (CAA Marseille, 4 juillet 2011, n°08MA04008, Sté Granulat Gontero) pour éviter de vicier la procédure".

La mise en demeure

Pédagogique, la circulaire rappelle avec profit les deux types de mise en demeure qui peuvent être prononcées à l'adresse de l'exploitant

"A l’issue du contrôle, les services d’inspection sont à même de proposer au Préfet de prendre deux grands types de mise en demeure :
- la mise en demeure de respecter les prescriptions imposées à l’exploitant, soit en vertu de l’arrêté préfectoral d’autorisation, soit en application d’un ou plusieurs arrêtés ministériels imposant des prescriptions à l’installation ;
- la mise en demeure de régulariser la situation administrative de l’établissement.
Il est à noter que l’une n’est pas exclusive de l’autre"

S'agissant de la mise en demeure de respecter les prescriptions :

"il faut veiller tout particulièrement à ne pas imposer de nouvelles mesures à l’exploitant. Ainsi l’arrêté de mise en demeure s’attachera à décrire dans les considérants la prescription visée et en quoi l’exploitant ne l’a pas respectée"

S'agissant de la mise en demeure de régulariser la situation administrative de l'établissement, la circumaire fait un point utile sur les changements notables constitutifs de modifications substantielles et non déclarés :

"Le cas particulier d’un changement notable non porté à la connaissance de l’administration dans un établissement relevant du régime de l’autorisation amènera à un examen au cas par cas pour déterminer si ce changement notable constitue ou non une modification substantielle. Dans cette dernière hypothèse, la mise en demeure sera systématique. Ces créations ou extensions de ces installations donnant lieu à mise en demeure constituent des infractions pénales dont le procureur de la république, par procès verbal de constatation, doit être saisi dès qu'elles sont constatées".

La circulaire rappelle également que le Préfet est en situation de compétence liée pour prononcer cette mise en demeure. On imagine que l'auteur de la circulaire n'est pas tout à fait convaincu par l'obligation faite à l'administration de faire précéder la mise en demeure d'une procédure contradictoire qui suppose l'envoi du projet de mise en demeure à l'exploitant.

"Pour mémoire, la jurisprudence tant administrative que judiciaire a considéré que le Préfet était en situation de compétence liée, c'est-à-dire qu’il est tenu d’adresser une mise en demeure à l’exploitant, en cas de non-respect de la réglementation, dès lors que l’installation fonctionne sans déclaration ou autorisation (Conseil d'Etat 1er juillet 1987, M. Hardy, n°69.948 ; Cass. Crim. 21 février 2006) ou lorsque l’installation ne respecte pas une prescription préfectorale (Conseil d’État 9 juillet 2007, MEDD c/ Coopérative agricole Vienne-Anjou-Loire, n° 288367) ou lorsque l’installation ne respecte pas une prescription ministérielle (Conseil d’Etat 14 novembre 2008, MEEDD, n°297275).
Bien que le Préfet ait compétence liée, l’article L. 514-5 impose que la mise en demeure ait fait l’objet de contradictoire sous peine d’être illégale (Conseil d’Etat, 6 décembre 2012, n°354241). La jurisprudence considère que les formalités imposées par l’article L. 514-5 valent procédures contradictoires particulières au sens du 3° de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Les décisions de mise en demeure échappent donc à toutes autres formes de contradictoire que celles de l’article L. 514-5." (je souligne)

On peut d'ailleurs regretter que cette réfome de la police administrative n'ait pas permis de clarifier enfin le statut juridique et la fonction exacte de la mise en demeure : s'agit-il du terme d'un dialogue entre l'exploitant et l'administration avant le prononcé d'une sanction ou s'agit-il déjà d'une sanction d'une sanction administrative ? En réalité, le fait que la méconnaissance d'une mise en demeure puisse entraîner une sanction presque automatiquement est sans doute pour beaucoup dans le maintien de cette procédure contradictoire. Mais ce mélange des régimes administratif et pénal de la sanction en matière d'ICPE est à son tour assez étrange.

Les sanctions administratives

La circulaire rappelle tout d'abord et utilement qu'une mesure de suspension du fonctionnement d'une ICPE en situation irrégulière "en attendant l’issue de la procédure de régularisation ad hoc (..) n’est pas une sanction mais une mesure de sauvegarde".

S'agissant de la procédure de sanctions (consignation, suspension, travaux d’office, amende et astreinte, fermeture définitive), la circulaire apporte une précision importante :

"Enfin, en préalable à la prise des sanctions rappelées ci-dessus, il convient, au titre du dernier alinéa de l’article L. 171-8, d’informer le pétitionnaire des sanctions que vous comptez prendre à son encontre et de lui permettre, dans un délai déterminé, de présenter ses observations. Cette formalité - particulièrement importante - vient se substituer au contradictoire prévu à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 suscité. Cette obligation est indispensable, et l’arrêté de mise en demeure ne peut la remplacer".

Préalablement au prononcé d'une sanction administrative, l'administration doit donc engager une procédure contradictoire, distincte de celle qui aura été organisée pour la mise en demeure. Cette procédure contradictoire est désormais fondée sur les dispositions de l'article L.171-8 du code de l'environnement.

La circulaire procède à un exposé très intéressant du régime juridique de chaque sanction. L'attention sera cependant plus spécialiement accordée aux régimes de l'amende administrative et de l'astreinte. l'amende administrative tout d'abord :

"L’amende administrative est une création de l’ordonnance en matière d’installations classées. Il s’agit de la seule sanction administrative qui est pécuniaire. Bien que parfaitement admise par la jurisprudence constitutionnelle (décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989) ou par celle de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 21 février 1984, Oztürk c/ R.F.A.), ce type de sanction est peu usité en général. Sa mise en œuvre comme pour l’ensemble des sanctions administratives doit être précédée d’une mise en demeure." (je souligne)

La circulaire fait également état de l'astreinte :

"Comme en matière d’amende administrative, la mise en place d’un mécanisme d’astreinte est une création de l’ordonnance en matière d’installations classées. Si elle procède par ailleurs de la même logique que l’amende sur bien des points (principes, fixation du montant etc..), elle ne constitue pas une sanction pécuniaire, mais relève de la mesure de coercition pour obtenir la satisfaction des motifs de la mise en demeure"

La transaction pénale en attente

S'agissant de la procédure pénale, la circulaire comporte d'utiles rappels. On notera plus spécifiquement, ces précisions sur la transaction pénale :

"Du fait de la complexité de la procédure la transaction pénale fera l’objet d’une circulaire distincte. Dans l’attente il est déconseillé, en matière d’installations classées de recourir à cette possibilité."

 

Cette circulaire démontre certainement l'importance pour tout exploitant de mettre à jour ses connaissances sur les conditions de contrôle et de sanction de ses installations.

Arnaud Gossement

Avocat - Selarl Gossement avocats
 

 

 

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