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[important] ICPE : le propriétaire est responsable de l'élimination des déchets et de la remise en état du site

police,déchets,installations classées,icpe,préfet,maire,carence,conseil d'etat,wattelezLes acquéreurs de sites potentiellement pollués doivent redoubler de prudence. Le Conseil d'Etat vient de confirmer et d'étendre la portée de sa décision "Wattelez II" du 26 juillet 2011 : le propriétaire d'un terrain sur lequel a été exploité une ICPE est responsable de l'élimination des déchets en sa qualité de "détenteur" au titre de la police des déchets.

Dans ce cas d'espèce, la société M. propriétaire d'un terrain, s'était vue ordonner par le Préfet de procéder à sa remise en état, au titre de la police des ICPE. L'arrêté préfectoral avait été définitivement annulé.

A la suite de cette annulation, la société qui avait procédé à l'évacuation des déchets a présenté une demande d'indemnisation. C'est la légalité du refus d'indemnisation opposé à cette société qui était ici soumise au contrôle du Conseil d'Etat.

L'arrêt du Conseil d'Etat procède bien entendu à l'énoncé de la règle de droit sur laquelle il entend asseoir sa décision. Il s'agit ici de l'article L.541-2 du code de l'environnement, soit une règle de la police des déchets et non de la police des ICPE, les deux étant distinctes. Ce seul énoncé signifie donc que la police des déchets intéresse le traitement de la question de la dépollution des sites souillés par l'exploitation d'une installation classée : 

"Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets ; que selon l'article L. 541-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : Au cas où les déchets sont abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions du présent chapitre et des règlements pris pour leur application, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'élimination desdits déchets aux frais du responsable (...)".

Par application de cette règle dont il étend la portée à la remise en état des sites ICPE, le Conseil d'Etat  juge : 

1° que le détenteur de déchets "de nature à porter atteinte à l'environnement" doit procéder à l'élimination 

2° que l'autorité de police municipale doit "prendre les mesures nécessaires" pour assurer l'élimination de ces déchets

3° que lorsque le Maire n'agit pas, le Préfet doit intervenir, au titre de la police des déchets.

L'arrêt précise en effet : 

"Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le détenteur de déchets de nature à porter atteinte à l'environnement a l'obligation d'en assurer l'élimination dans des conditions propres à éviter une telle atteinte ; que l'autorité investie des pouvoirs de police municipale doit prendre les mesures nécessaires pour assurer l'élimination des déchets dont l'abandon, le dépôt ou le traitement présentent des dangers pour l'environnement ; qu'en cas de carence de l'autorité municipale dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, le préfet doit prendre sur le fondement de ces dispositions, à l'égard du producteur ou du détenteur des déchets, les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement."

Il convient de bien souligner que cette interprétation de l'article L.541-2 du code de l'environnement par le Conseil d'Etat emporte plusieurs conséquences importantes.

En premier lieu, c'est bien entendu l'obligation mise à la charge du "détenteur de déchets". Certes, en théorie, ce "détenteur" n'est pas nécessairement le propriétaire du terrain sur lequel les déchets en cause sont situés. Toutefois, ici, à la lecture de l'arrêt dans son entier, nul doute que c'est bien parce que la société M. a acquis la propriété du terrain sur lequel se trouvaient les déchets litigieux qu'elle est par la suite qualifiée de "détenteur". 

En second lieu, cette interprétation a pour conséquence de confier au Maire l'obligation d'intervenir à l'endroit des sites relevant tout d'abord de la police des ICPE et donc du Préfet. Le Maire doit s'intéresser au devenir de ces sites et a l'obligation d'intervenir, laquelle obligation est aussi, et en retour, créatrice de responsabilité en cas de carence du Maire dans son exercice. 

Restait alors à appliquer cette règle relative à la responsabilité du détenteur des déchets, du Maire et du Préfet au titre de la police des déchets, au cas d'espèce.

L'arrêt précise : 

"qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société M. pouvait être regardée comme le détenteur des déchets en cause au sens des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 541-2 du code de l'environnement ; que, par suite, le préfet aurait dû, sur le fondement des dispositions de l'article L. 541-3, en se substituant au maire défaillant, imposer à la société M. l'élimination des déchets et la remise en état du site, qui était d'ailleurs indispensable à la réalisation du projet d'aménagement de logements et d'une école ; que cette circonstance est de nature à écarter l'engagement de la responsabilité de l'Etat dès lors que l'illégalité fautive de l'arrêté du 2 octobre 2001 ne peut être regardée comme étant à l'origine des préjudices subis par la société M. ; qu'en estimant, sans tenir compte de cette circonstance, que dès lors qu'elles ne pouvaient constituer la base légale de la décision par laquelle la remise en état du site a été mise à la charge de la société M., les dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement ne pouvaient justifier le refus du préfet d'indemniser cette société des frais exposés à cet effet et en engageant, par suite, la responsabilité de l'Etat en raison de l'illégalité de l'arrêté du 2 octobre 2001, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que, dès lors, son arrêt doit être annulé"

En premier lieu, le Conseil d'Etat précise ici que la société M. nouveau propriétaire du site pollué par des déchets, devait, en sa qualité de "détenteur" desdits déchets, procéder à leur évacuation par application de la police des déchets.

En second lieu, le Conseil d'Etat juge que le Maire devait intervenir. Cela n'ayant pas été le cas, le Préfet devait intervenir. Ce qu'il avait fait, mais, sur le fondement de la police des ICPE. Or, le Préfet "aurait dû" agir sur le fondement de la police des déchets. Trés concrètement : au titre de la police des ICPE, le Préfet ne pouvait en effet pas ordonner à la société M. d'évacuer les déchets, au titre de la police des déchets, il le devait.

En troisième lieu, et il s'agit ici d'un point capital : le détenteur des déchets, doit, non seulement procéder à l'évacuation des déchets, mais, plus encore et plus largement à "la remise en état du site". Il convient de bien souligner ici que l'obligation du détenteur ne se limite pas à la question des déchets mais, plus généralement, lui impose de prendre toutes les mesures requises pour la remise en état du site lui-même. La précision est lourde de conséquences pratiques et financières puisque la remise en état d'un site ne se limite pas à l'évacuation des déchets mais, par exemple, doit comprendre le traitement des terres souillées.

En quatrième lieu, l'arrêt est "troublant" en ce qu'il ne fait pas état de la responsabilité éventuelle du dernier exploitant ICPE du site. Il conviendrait d'avoir une compréhension plus précise des faits à l'origine du litige et de cet arrêt. Pour l'heure, mettons cet arrêt en perspective avec celui du 26 juillet 2011. Dans les faits à l'origine de ce dernier, le dernier exploitant avait manifestement "disparu". On peut cependant supposer que l'exploitant ou le denier exploitant de l'ICPE dont procèdent les déchets demeurent les débiteurs de premier rang de l'obligation de remise en état. En réalité, le concours, l'articulation des polices ICPE et déchets demeure encore assez incertaine.

En cinquième lieu - et c'est sans doute en cela que réside l'intérêt de cet arrêt par comparaison avec celui rendu le 26 juillet 2011, le Conseil d'Etat écarte tout lien de causalité entre, d'une part, l'illégalité fautive de l'arrêté du 2 octobre 2001 par lequel le Préfet avait ordonné la remise en état du site à la société M. au titre de la police des ICPE.

Aprés avoir relevé que ledit arrêté est devenu définitif, le Conseil d'Etat juge cependant que cette illégalité n'est pas directement la cause du préjudice subi par la société M. Sur ce point, l'arrêt manque de clarté. En réalité, le Conseil d'Etat semble chercher à écarter la difficulté tenant à ce que l'arrêté litigieux a été définitivement annulé par un jugement qui n'avait pas été frappé d'appel. 

C'est cette phrase qui retient l'attention : qu'en estimant, sans tenir compte de cette circonstance, que dès lors qu'elles ne pouvaient constituer la base légale de la décision par laquelle la remise en état du site a été mise à la charge de la société M., les dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement ne pouvaient justifier le refus du préfet d'indemniser cette société des frais exposés à cet effet et en engageant, par suite, la responsabilité de l'Etat en raison de l'illégalité de l'arrêté du 2 octobre 2001, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que, dès lors, son arrêt doit être annulé"

De prime abord, on peut tout à fait comprendre que la Cour administrative d'appel de Versailles n'ait pas souhaité examiner la base légale de l'arrêté du 2 octobre 2001 dés lors que celui-ci avait été définitivement annulé. Sans remettre en cause l'existence d'une illégalité fautive procédant de cet arrêté, le Conseil d'Etat juge cependant que les dispositions de la police des déchets pouvaient "justifier", non pas l'arrêté du 2 octobre 2011, mais le refus d'indemnisation du préjudice subi par la société M. L'analyse revêt tout de même une certaine complexité.

A la suite de l'arrêt rendu le 26 juillet 2011, cet arrêt du 23 novembre 2011 va emporter, dans les faits et la pratique d'importantes conséquences. 

En premier lieu, les acquéreurs de sites potentiellement ou réellement souillés par des déchets devront faire preuve d'une trés grande prudence. Si leur responsabilité au titre des déchets encore présents sur un site anciennement industriel ne peut pas être recherchée par l'administration en leur seule qualité de propriétaires du terrain, au titre de la police des ICPE : elle peut l'être au titre de la police des déchets en leur qualité de "détenteur" de ces derniers. De sucroît, en cette qualité de détenteur, elle peut se voir imposer une remise en état générale du site ICPE.

Trés concrètement, la négociation des clauses de garantie de passif environnemental dans les actes de cession des terrains doit évoluer en fonction des termes de cette jurisprudence du Conseil d'Etat.

En second lieu, le Maire se voit attribuer une responsabilité sans doute assez lourde : celle de veiller à ce que le détenteur de déchets présents sur un site anciennement exploité procède à leur évacuation. Nombre de maires se sentiront sans doute désarmés, notamment ceux de petites communes sans services spécialisés pour l'instruction de ce type de dossiers. Dans les faits, les Maires auront certainement intérêt à se rapprocher immédiatement de la DREAL dés que l'information relatiive à l'existence de ces déchets leur aura été communiquée.

En conclusion, une chose est certaine : le régime juridique de la remise en état des sites ICPE demeure d'une rare complexité. Faut-il se réjouir ou bien au contraire se désoler de la solution retenue par le Conseil d'Etat ? Verre à moitié plein : l'administration dispose d'un instrument supplémentaire pour obtenir le retrait de déchets susceptibles d'être dangereux. De même, les acquéreurs de friches industrielles se montreront sans doute plus exigeants encore quant à la qualité des terrains concernés. Verre à moitié vide : certains propriétaires, estimant n'être pour rien dans la production des déchets en cause, souhaiteront sans doute contester leur obligation de remise en état et leur qualité de "détenteur", notion dont la définition demeure assez imprécise. Le contentieux ne devrait donc pas diminuer s'agissant des sites et sols pollués. Paradoxalement, il est également permis de se demander si, dans le cas qui vient d'être commenté, la situation de la société M. n'aurait pas été différente si elle n'avait pas procédé d'elle-même à l'évacuation des déchets sur le fondement d'un arrêté dont elle contestait la légalité. En clair, des stratégies d'éviction pourraient être mises en place par des personnes estimant, non sans raison, n'être pas les "pollueurs". Mais c'est un autre débat qui s'ouvre alors.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit

 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Docteur en droit

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