Energies renouvelables et Agriculture : le point sur le projet de loi de modernisation agricole (16 mai 2010)

sénat hémicycle.jpgM Bruno Le Maire, Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche a déposé, le 13 janvier 2010, un projet de loi « de modernisation de l’agriculture et de la pêche » qui comporte de nombreuses dispositions qui intéressent fortement le développement des énergies renouvelables. Ce texte, à la suite de nombreux autres, est une preuve supplémentaire que le code de l’urbanisme devient un instrument de régulation prioritaire du développement des énergies renouvelables. Analyse.

I. Energies renouvelables et objectif de réduction de la consommation d’espaces agricoles

Le projet de loi procède à la mise en place d’une stratégie globale de lutte contre la consommation des espaces agricoles qui est fondée sur plusieurs instruments : un plan régional de l’agriculture durable, un Observatoire de la consommation des espaces agricoles, une Commission départementale des espaces agricoles et l’insertion de dispositions destinées à limiter la constructibilité du territoire des communes rurales, spécialement celles dépourvues de documents d’urbanisme ou dotées d’une simple carte communale.

A. Une stratégie globale de lutte contre la consommation des terres agricoles

L’exposé des motifs du projet de loi insiste sur l’importance d’une réduction de la consommation des espaces agricoles : « le rythme annuel de consommation des terres agricoles s'accélère. Il a plus que doublé depuis les années soixante, passant de 35 000 hectares de terres agricoles consommés chaque année, à 75 000. Il devient urgent de mettre en oeuvre une véritable politique de préservation du foncier agricole en France, en se fixant comme objectif de réduire de moitié le rythme de consommation des terres agricoles d'ici 2020. Cet enjeu est encore plus fort dans les départements d'outre-mer. Dans moins de trente ans, il n'y aura plus de surface agricole disponible dans les Antilles si rien n'est fait ».

L’objectif fixé est donc le suivant : « L'objectif national est de réduire de moitié à l'échelle nationale d'ici 2020 le rythme d'artificialisation des terres agricoles ». Pour atteindre cet objectif, l’article 12 du projet de loi prévoit la mise en place d’une « stratégie globale de lutte contre la consommation des terres agricoles ». Cette stratégie repose sur plusieurs instruments qui seront exposés ci-après.

Un plan régional de l’agriculture durable. L’article 12 du projet de loi de modernisation agricole prévoit la création et la modification de plusieurs dispositions du code rural. Il prévoit ainsi la création d’un article L.111-2-1 relatif au « plan régional de l’agriculture durable » (PRAD).

Ce plan aurait pour objet de fixer « les grandes orientations de la politique agricole et agroalimentaire de l’Etat ans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l’ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux, notamment en ce qui concerne l’adaptation de l’agriculture au  changement climatique. » La vocation de ce plan est donc très large car le texte du projet d’article L.111-2-1 du code rural préciserait : « Ces orientations portent sur les systèmes de culture, les filières de production, de transformation et de commercialisation à développer, les actions à conduire pour développer les productions bénéficiant d'un signe de qualité, les modalités de protection et de mise en valeur des terres agricoles, la gestion des ressources naturelles et le développement des sources d'énergie d'origine agricole ».

L’observatoire de la consommation des espaces agricoles. Deuxième instrument de cette stratégie globale de lutte contre la consommation des espaces agricoles : un Observatoire de la consommation des espaces agricoles (OCEA). L’article 12 du projet de loi dispose que « L'observatoire de la consommation des espaces agricoles élabore des outils pertinents pour mesurer le changement de destination des espaces agricoles et homologue des indicateurs d'évolution ». Il est de nouveau évident que les travaux de cet Observatoire intéresseront les acteurs des filières d’énergies renouvelables.

La Commission de la consommation des espaces agricoles. Troisième instrument de cette stratégie : la création d’une Commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Aux termes de l’article 12 du projet de loi, le nouvel article L. 112-1-14 serait ainsi rédigé : « Dans chaque département, il est créé une commission associant des représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers et des associations agréées de protection de l'environnement qui peut être consultée sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l'espace agricole. Elle émet notamment, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. » 

De nouveau, il convient de souligner que l’objet de cette Commission intéresse particulièrement le droit des énergies renouvelables. En premier lieu, cette Commission départementale sera compétente pour émettre un avis « sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l'espace agricole ». A titre d’exemple, les conflits d’usages générés par les projets d’installations d’énergies renouvelables relèveront sans doute du champ de compétence de cette Commission. En second lieu, la Commission sera également compétente pour émettre un avis dans le cadre de certaines procédures d’urbanisme.

Situation des communes dépourvues de document d’urbanisme. Le projet de loi vise la situation des communes dépourvues de tout document d’urbanisme et, de ce fait, soumises aux seules dispositions (« Règles générales d’urbanisme ») du code de l’urbanisme. Ces communes sont généralement très « courtisées » par les porteurs de projets et Maître d’ouvrages dés l’instant où la délivrance des autorisations d’urbanisme nécessaires peut s’avérer plus aisée. L’article 12 du projet de loi prévoit l’ajout d’un nouvel alinéa au sein e l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme qui prévoit que, dans ces communes : « Les projets de constructions, aménagements, installations et travaux ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole, doivent être préalablement soumis pour avis à la commission mentionnée à l'article L. 112-1-14 du code rural. ».

La réalisation des projets d’infrastructures et notamment des projets d’infrastructures énergétiques sera donc plus complexe – ce qui n’est pas en soi une mauvaise chose - dés l’instant où il sera désormais nécessaire de solliciter l’avis de la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles.

Par ailleurs, l’article 12 du projet de loi prévoit également de modifier les dispositions de l’article L.111—1-2 du code de l’urbanisme de manière à encadrer l’autorisation des constructions en dehors des zones urbanisées. Ainsi, au nombre des cas d’autorisation figurerait désormais celui-ci (en gras) :

« En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune :
(…)
2° Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, nécessaires à des équipements collectifs, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national
»

Révision du PLU d’une Commune hors SCOT. Autre instrument de cette stratégie globale de lutte contre la consommation des espaces agricoles : l’article 12 du projet de loi prévoit d’ajouter les dispositions suivantes à l’article L.123-9 du code de l’urbanisme : « Toute révision du plan local d'urbanisme d'une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles est soumise pour avis à la commission prévue à l'article L. 112-1-14 du code rural. ». Ce texte prévoit donc un nouveau cas de saisine de la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles dont les attributions ne seront donc pas négligeables

Situation des communes dotées d’une carte communale. S’agissant de ces communes, l’article 12 du projet de loi prévoit d’ajouter les dispositions suivantes (ci-après en gras) à l’article 124-2 du code de l’urbanisme : «

« Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1.
Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages,  à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles (…)
».

L’article 12 du projet de loi prévoit en outre une consultation de la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles à l’occasion de la procédure d’approbation et de révision d’une carte communale.

Situation des communes dotées d’un Plan local d’urbanisme. L’article 12 du projet de loi prévoit de modifier le texte de l’article 123-1 du code de l’urbanisme consacré à l’objet du Plan local d’urbanisme. Un nouvel alinéa ainsi rédigé serait ainsi inséré :

« Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles et forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ».

Toute la difficulté sera bien entendu d’apprécier ce rapport de compatibilité entre ces « équipements collectifs » et, d’une part, « l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées » d’autre part l’ « atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ». Reste à savoir si l’énergie solaire est au nombre de ces « équipements collectifs » ce qui est probable dés l’instant où la jurisprudence administrative accorde cette qualification pour des installations d’énergie éolienne.

Autre difficulté qu’il conviendra de résoudre : l’interprétation des termes suivants : « du terrain sur lequel elles sont implantées ». Il appartiendra au législateur ou au pouvoir réglementaire de préciser s’il s’agit de la parcelle d’assiette du projet, par exemple d’énergie renouvelable, ou d’une surface plus importante. A titre d’exemple, sera-t-il demandé que soit conservé une pratique agricole à l’endroit même ou seront implantés les éléments d’une centrale solaire ?

B. La taxe sur la cession d’un terrain devenu constructible

L’instrument fiscal est également sollicité par le projet de loi de modernisation de l’agriculture dans l’objectif de lutte contre la consommation des espaces agricoles. Ainsi, l’article 13 du projet de loi prévoit la création d’une « Il est perçu au profit de l'État une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application des dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ». L’objet de cette mesure fiscale est de limiter « l’effet d’aubaine » lié à la suppression du caractère inconstructible d’un terrain.

II. Energies renouvelables et exercice des activités agricoles

L’article 14 du projet de loi de modernisation agricole comporte plusieurs dispositions relatives à l’exercice des activités agricoles qui intéressent également le droit applicable au développement des énergies renouvelables.

A. Agriculture et Trame verte et bleue

La création d’une trame verte et bleue, qui constitue certainement l’un des engagements les plus forts et intéressants du Grenelle de l’environnement, est prise en compte par le projet de loi de modernisation agricole à plusieurs titres. Cette nouvelle représentation de la protection du vivant aura bien entendu une incidence pour l’activité agricole mais aussi pour le développement des projets d’énergies renouvelables en espace rural. Le temps où les études d’impact se limitaient à la descriptions de zones bien délimitées est révolu : il faut également étudier la circulation du vivant.

Un nouvel objectif de la politique d’aménagement rural. L’article 14 du projet de loi insère un nouvel objectif de cette politique, au sein de l’article L.111-2 du code rural rédigé : « préserver les ressources en eau, la biodiversité sauvage et domestique, et les continuités écologiques entre les milieux naturels ». L’objectif de protection de la biodiversité et, au-delà des continuités écologiques est de nature à réorienter la politique d’aménagement rural sous réserve de dispositions d’application intelligentes.

Une nouvelle définition des « activités agricoles ». Aux termes de l’article 14 du projet de loi, la définition de ces activités est complété par les dispositions suivantes : « Il en est de même de la production et le cas échéant de la commercialisation, par un exploitant agricole, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue, pour au moins 50 %, de matières provenant de son exploitation ». Ainsi, la production d’énergie devient une nouvelle composante de la notion d’activités agricoles.

Aménagement foncier et continuités écologiques. Le projet de loi modifie également les attributions de la commission communale d'aménagement foncier, laquelle aura notamment pour qualité de décider de « Tous travaux d'amélioration foncière connexes à l'aménagement foncier agricole et forestier, tels que ceux qui sont nécessaires à la sauvegarde des équilibres naturels, à la protection des sols ou à la remise en bon état des continuités écologiques » mais aussi de « l'exécution de travaux de nettoyage, remise en état, création et reconstitution d'éléments présentant un intérêt pour les continuités écologiques et les paysages tels que les haies, plantations d'alignement, talus, fossés et berges. » On remarquera également la référence aux « paysages », notion bien entendu clé pour l’avenir des énergies renouvelables.

Associations foncières agricoles et continuités écologiques. Le projet de loi dispose que les associations foncières agricoles ont désormais, au nombre de leurs compétences, celle consistant à « Assurer ou faire assurer l'exécution de travaux ou d'ouvrages à des fins autres qu'agricoles, pastorales ou forestières à la condition que ces travaux ou ouvrages contribuent au développement rural ou à la préservation ou à la remise en bonne état des continuités écologiques dans leur périmètre ».

B. Agriculture et bail rural « vert »

L’article 14 du projet de loi de modernisation agricole modifie le régime juridique du bail rural visé à l’article L.411-27 du code rural. La nouvelle rédaction de cet article serait la suivante, sous réserve d’une adoption des dispositions de ce projet de loi :

« Des clauses visant au respect par le preneur de pratiques culturales mentionnées au deuxième alinéa peuvent être incluses dans les baux, lors de leur conclusion ou de leur renouvellement, dans les cas suivants :
- lorsque le bailleur est une personne morale de droit public ou une association agréée de protection de l'environnement ;
- pour les parcelles situées dans les espaces mentionnés aux articles L. 211-3, L. 211-12, L. 322-1, L. 331-1, L. 331-2, L. 332-1, L. 332-16, L. 333-1, L. 341-4 à L. 341-6, L. 371-1 à L. 371-3, L. 411-2, L. 414-1 et L. 562-1 du code de l'environnement, à l'article L. 1321-2 du code de la santé publique et à l'article L. 114-1 du présent code à condition que ces espaces aient fait l'objet d'un document de gestion officiel et en conformité avec ce document
»

Concrètement, le projet de loi étend la liste des espaces et zones pour lesquelles, il est possible d’inclure dans les baux agricoles des clauses spécifiques sur les pratiques culturales admises, de manière à en améliorer la qualité environnementale. Il s’agit notamment des parcs naturels régionaux et des espaces concernés par la « trame verte et bleue » prévue par la loi dite « Grenelle II ».

Telles sont quelques unes des dispositions de ce projet de loi qui sont susceptibles d’impacter le développement des énergies renouvelables. Le texte comprend bien sûr bien d’autres dispositions relatives notamment à l’exploitation du bois et de la forêt qu’il faut lire.

Il faut également mettre en parallèle les dispositions de ce projet de de modernisation agricole avec celles du projet de loi Grenelle 2 qui sera discuté à l’Assemblée nationale à compter du 4 mai prochain.

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