Eolien : un classement ICPE grenello incompatible (04 avril 2010)

eolienne.jpgL'Assemblée nationale va-t-elle prochainement voter une mesure illégale et grenello incompatible qui aura pour seul mérite de bloquer le développement des éoliennes en France ? Explications en questions/réponses sur une réforme qui est une mauvaise réponse à une bonne question.

Que se passe-t-il ?

A compter du 4 mai 2010, l'Assemblée nationale va débattre en séance des articles du projet de loi "Grenelle 2" d'ores et déjà voté par le Sénat le 8 octobre 2009. Ce texte portant "Engagement national pour l'environnement" comporte plusieurs dispositions susceptibles d'entraver trés fortement le développement de l'éolien en France. Le projet de loi "Grenelle 2", tel que vote par le Sénat prévoit

Qu'est ce que la "police des installations classées" ?

L'expression "police des installations classées" désigne le corps de règles de droit applicables à la création, au fonctionnement et à la cessation d'activité des installations industrielles susceptibles de présenter un risque, notamment pour la santé, la sécurité ou la protection de l'environnement. Ce corps de règles est inscrit (codifié) au Livre V du code de l'environnement, à compter de l'article L.511-1 et suivants.

Les "Installations Classées pur la Protection de l'Environnement" (ICPE) font l'objet de trois régimes d'autorisation : le régime de l'autorisation, le régime de l'enregistrement (autorisation simplifiée), le régime de la déclaration.

Quel est le régime juridique actuel des éoliennes ?

La création, l'exploitation et la cessation d'activité des éoliennes font actuellement l'objet d'un corps de règles spécifiques, distinct de celles qui constituent la police des installations classées. Il existe donc à l'heure actuelle une "police spéciale des éoliennes" distincte de la police spéciale des installations classées. Les règles spécifiques à l'énergie du vent sont codifiées au sein du chapitre III du Titre V du Livre V du code de l'environnement aux articles L.553-2 et suivants.

Ces règles prévoient que la création d'une éolienne de plus de 50 mètres est soumise à la rédaction d'une étude d'impact, à l'organisation d'une enquête publique, à l'obtention d'un permis de construire. Dans la pratique, cette procédure est précédée ou accompagnée d'une procédure de création d'une "Zone de développement de l'Eolien"(ZDE) qui suppose la rédaction - notamment - d'une étude paysagère. La création d'une ZDE est nécessaire pour que l'électricité produite par les éoliennes implantées dans son périmètre bénéficient de l'obligation d'achat d'électricité.

A ces procédures (ZDE et permis de construire) viennent s'ajouter celles afférentes à l'autorisation d'exploiter, au raccordement et à l'achat d'électricité.

Pourquoi soumettre les éoliennes à la police des installations classées ?

Soumettre les éoliennes à la police des installations classées est une revendication ancienne des associations opposées au développement des aérogénérateurs. Un tel classement aurait pour effet premier de modifier l'image des éoliennes dans le grand public : l'accent ne serait plus mis sur la contribution de l'énergie du vent à la protection de l'environnement mais sur leurs risques.

Le classement ICPE permettrait donc d'abord d'engager une guerre d'image. En effet, ce classement permettrait une nouvelle procédure d'autorisation sur les nombreuses procédures déjà existantes. Cette procédure offrira une tribune et une fenêtre de tir aux anti-éoliens à au moins deux moments : lors de la procédure d'autorisation et lors du procés contre l'autorisation d'exploitation si celle-ci est délivrée. A ces deux moments, l'accent sera mis sur le risque, les dangers, les inconvénients, les nuisances etc... Peu importe que la preuve de ces risques ne soit pas rapportée : le bruit de fond ainsi généré alimentera la conviction de tous qu'il n'y a "pas de fumée sans feu"'..

L'autre but recherché par les partisans du classement ICPE tient à la complexification du droit applicable aux éoliennes et à l'allongement de la durée des procédures d'autorisations. Il faudra désormais plusieurs années pour qu'un parc éolien soit enfin autorisé. Cela sera bien sûr de nature à refroidir les investisseurs, à commencer par les banques qui hésiteront des fonds dans des projets qui couteront beaucoup d'argent pour être montés sans aucune certitude qu'ils aboutissent un jour lointain.

Enfin, le classement ICPE va accroître le risque contentieux. En clair, si le Préfet délivre une autorisation d'exploiter une éolienne au titre de la police des installations classées, nul doute que cette autorisation sera immédiatement attaquée devant le tribunal administratif compétent. Résultat : le projet sera de nouveau bloqué pendant plusieurs années car bien des opérateurs hésiteront à monter des éoliennes alors que le recours n'aura pas été jugé. Sachant qu'une procédure devant un tribunall administratif est d'une durée rarement inférieure à 1 an et demi/deux ans, il est un fait que la plupart des projets d'éoliennes seront bloqués pendant plusieurs années si ce n'est définitivement en raison d'un écroulement de l'économie de cette filière en france.

Pourquoi est-ce inutile de soumettre les éoliennes à la police des installations classées ?

Je vous conseille la lecture de ce rapport rédigé, non par des développeurs de projets éoliens mais par deux membres du du Conseil général des Mines : MM Guillet et Leteurtrois. Titre du rapport publié en juillet 2004 : "Rapport sur la sécurité des installations éoliennes". En clair, ce rapport a donc été établi par les membres d'un corps de fonctionnaires qui seraient justement appelés à contrôler l'activité des éoliennes si ces dernières devaient être soumises à la police des installations classées.

Que dit ce rapport ? Qu'il ne faut pas soumettre les éoliennes à la police des installations classées... Extrait :

"Le classement des éoliennes dans le cadre de la procédure des Installations Classées pour la Protection de l'Environnement (ICPE) instituée par le titre I du livre V du Code de l'Environnement est séduisant à divers égards : la procédure paraît "eurocompatible" dans la mesure où il ne s'agirait pas d'édicter de nouvelles spécifications techniques, mais de s'assurer du respect des spécifications existantes et d'ouvrir la possibilité de fixer des distances de sécurité au cas par cas ; elle ne nécessite pas de mesure législative, un décret suffit pour modifier la nomenclature des ICPE ; les services en charge des ICPE (les Divisions "environnement" des DRIRE) sont particulièrement sensibles aux questions de sécurité et disposent d'une grande expérience pratique en ce domaine.
La mission n'est toutefois pas non plus favorable à cette orientation pour au moins trois motifs : les autorités en charge des ICPE entendent réduire le nombre d'établissements classés pour se concentrer sur les plus dangereuses, ce qui n'est pas le cas des éoliennes ; il ne lui paraît pas souhaitable par ailleurs de créer une nouvelle procédure réglementaire alourdissant le régime administratif des éoliennes et enfin les risques encourus par la population du fait des éoliennes ne lui paraissent pas justifier le recours à cette procédure".

Un autre rapport, particulièrement intéressant, recommande une simplificatiion et non une complexification des procédures existantes. La quatrième conclusion du rapport intitulé "Le pari de l'éolien" et rédigé par Mmes Buba le Le Moign pour le Centre d'analyse stratégique précise :

"4. Simplifier les procédures liées à la construction d’éoliennes. Si le régime ICPE est appliqué aux installations éoliennes, il appartiendra cependant à l’administration de veiller à ce que la mise en place de ce nouveau régime conduise à une réelle simplification administrative, sans pour autant remettre en cause la nécessaire concertation locale".

Les auteures du rapport font donc preuve d'une grande réserve à l'endroit du classement ICPE sans vouloir toutefois remettre en cause un choix politique.

De manière surprenante, le rapport de la Mission parlementaire sur l'éolien, présidée par M Ollier, comporte plusieurs critiques du classement ICPE qui a bien failli ne pas être au nombre des recommandations du rapport qui en est issu. En premier lieu, le rapport écarte le classement ICPE des éoliennes off shore :

"des interrogations peuvent subsister quant à l’opportunité de soumettre les installations off shore au régime des ICPE, s’agissant d’une activité véritablement nouvelle sans direct voisinage de proximité, contrairement à la situation des parcs éoliens terrestres. Une soumission a priori à cette réglementation est elle bien réaliste si l’éolien off shore attend toujours la détermination de normes spécifiques qui, pour certaines, n’interviendront que postérieurement aux premières mises de production ?"

En second lieu, la mission s'est également interrogée sur l'opportunité d'un classement ICPE des éoliennes terrestres ("on shore"). Pour l'image de cette activité tout d'abord mais aussi pour les motifs suivants :

Force est de constater que les activités éoliennes qui mettent en œuvre des principes électromécaniques, certes techniquement élaborés, sans rejets ni utilisation de matières ou de substances toxiques, ne répondent donc pas aux caractéristiques des modes de production précités.
Par ailleurs, le régime des ICPE n’a pas précisément vocation à réguler le secteur dans l’un des sens souhaités par la mission d’information commune qui vise d’abord à mettre un terme au « mitage » du territoire résultant d’un éparpillement des parcs sans véritable planification.

La Mission reconnaît ici, de manière au moins implicite que le classement ICPE est sans doute une mauvaise réponse à une bonne question : celle de la planification. Il est regrettable qu'elle n'en ait pas tiré toutes les conséquences.

Pourquoi serait-ce "grenello incompatible" de soumettre les éoliennes à la police des installations classées ?

Paradoxalement, le projet de loi "Grenelle 2" comporte une mesure rejetée à l'unanimité par tous les acteurs du Grenelle de l'environnement. Pour s'en convaincre, il suffit de se reporter au rapport du Comité opérationnel n°10 intitulé : "Plan de développement des énergies renouvelables à haute qualité environnementale". Ce rapport précise :

"Grandes éoliennes et « procédure Installation Classée pour la Protection de l’Environnement ».
La procédure ICPE appliquée aux grandes éoliennes est une proposition introduite par les associations de protection des paysages. Elle est soutenue par l’administration pour disposer d’un niveau d’encadrement réglementaire qui ne soit plus contesté dans son principe. Elle a été rejetée à l’unanimité des participants du Comop 10 qui considèrent que le régime d’autorisation actuellement en vigueur est adapté à la subtilité et à la complexité des situations".

Il est donc établi que les acteurs du Grenelle de l'environnement ont écarté, à l'unanimité, le classement ICPE. Il serait pour le moins étrange qu'une loi destinée à mettre en oeuvre les engagements du Grenelle comporte une disposition qui lui soit totalement et clairement contraire.

Pour ne pas mécontenter le lobby anti-éolien qui milite pour ce classement ICPE, l'administration a tenté de définir un compromis au terme duquel les éoliennes seraient soumises, non au régime de l'autorisatin mais au régime de l'autorisation simplifiée  : celui de "l'enregistrement". Ainsi, la création d'éoliennes de moins de 50 mètres serait soumise à la délivrance d'une autorisation ICPE "lourde", celle d'éoliennes de moins de 50 mètres, d'une autorisation simplifiée.

Problème : ce compromis ne satisfait personne. Ni les anti-éoliens qui tiennent à l'organisation d'une enquête publique, ni à nombre d'opérateurs qui se méfient d'un régime juridique trés imprécis et créateur d'insécurité juridique. Je me suis trés souvent exprimé ici contre ce la création de ce "3ème régime" qui porte atteinte à la qualité du droit de l'environnement industriel.

Que faut-il faire ?

Les rapports précités du centre d'analyse stratégique, du Conseil général des Mines et du COMOP 10 démontrent qu'une évolution du cadre juridique applicable aux éoliennes est possible sans qu'il soit nécessaire de créer une nouvelle procédure, a fortiori ICPE. Les procédures de la ZDE et du permis de construire permettent tout à fait d'analyser l'insertion paysagère d'un projet, d'évaluer les risques éventuels liés au bruit etc...

Je reste convaincu que seule la question de la planification suppose la rédaction de règles nouvelles pour éviter l'empilement des documents, l'amélioration de la concertation, pour clarigier le statut des ZDE et définir des critères de définition des zones propices. Trop de droit tue le droit !

12:43 Écrit par | Lien permanent | Commentaires (13) | Tags : éoliennes, éolien, installations classées, icpe, ollier, mission parlementaire | |  del.icio.us | | Digg! Digg |  Facebook | |  Imprimer | |