La « question prioritaire de constitutionnalité » : enjeux, caractéristiques et incertitudes d’une nouvelle procédure (04 janvier 2010)

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La loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 « relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution » vient de préciser le mécanisme d’une nouvelle procédure à la disposition des parties en justice : « la question prioritaire de constitutionnalité ».

 

La portée de cette réforme dépendra bien entendu de la manière dont les justiciables s’en saisiront. Potentiellement, elle peut contribuer à renforcer la part du droit constitutionnel en général et du droit constitutionnel de l’environnement en particulier dans les débats devant les juridictions.

I. L’enjeu.

Il s’agit d’une réforme particulièrement importante qui peut : accroître considérablement la portée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et, partant, le rôle du Conseil lui-même ; modifier les conditions de travail et l’étendue des connaissances requises de la part des praticiens du droit à commencer par les avocats ; étendre la part du droit constitutionnel dans les débats devant les juridictions. Enfin, cette réforme peut aussi renforcer la protection juridique de l’environnement dés l’instant où elle permettra un contrôle plus systématique de la conformité de la loi à la Charte de l’environnement, « adossée » à la Constitution par une loi constitutionnelle du 1er mars 2005.

La loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 « relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution » vient de préciser le mécanisme d’une nouvelle procédure à la disposition des parties en justice : « la question prioritaire de constitutionnalité ».

La portée de cette réforme dépendra bien entendu de la manière dont les justiciables s’en saisiront. Potentiellement, elle peut contribuer à renforcer la part du droit constitutionnel en général et du droit constitutionnel de l’environnement en particulier dans les débats devant les juridictions.

I. L’enjeu.

Il s’agit d’une réforme particulièrement importante qui peut : accroître considérablement la portée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et, partant, le rôle du Conseil lui-même ; modifier les conditions de travail et l’étendue des connaissances requises de la part des praticiens du droit à commencer par les avocats ; étendre la part du droit constitutionnel dans les débats devant les juridictions. Enfin, cette réforme peut aussi renforcer la protection juridique de l’environnement dés l’instant où elle permettra un contrôle plus systématique de la conformité de la loi à la Charte de l’environnement, « adossée » à la Constitution par une loi constitutionnelle du 1er mars 2005.

II. L’objet de la question

Il convient tout d’abord de rappeler que l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958 - dont la loi organique du 10 décembre 2009 vient définir les conditions d’application – a été créé par la Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Cet article 61-1 dispose :

« Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.
Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ».

Ainsi que le précise désormais l’article 61-1 de la Constitution, la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité permet à une partie à un procès administratif ou judiciaire, de soutenir qu’une disposition législative « porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ».

La loi organique du 10 décembre 2009 précise que la question peut aussi porter sur la conformité d’une disposition législative aux « engagements internationaux de la France ».

Par « Constitution» il faut sans doute entendre l’ensemble des textes et principes qui composent le bloc de constitutionnalité dont le périmètre a été souligné par la jurisprudence du Conseil constitutionnalité

Par ailleurs, il est intéressant de comparer ce texte à celui de l’article 26 du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, enregistré à l’Assemblée nationale le 23 avril 2008 :

« Art. 61-1. – Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur de la présente Constitution porte atteinte aux droits et libertés que celle-ci garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, dans les conditions et sous les réserves fixées par une loi organique. »

Ainsi, la version première du nouvel article 61-1 de la Constitutionnel prévoyait de limiter la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité aux lois promulguées postérieurement à l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Cette restriction a finalement été effacée.

III. La formulation de la question

La première étape tient bien entendu à la formulation de question prioritaire de constitutionnalité. A ce titre, il convient de procéder aux observations suivantes.

1° L’exigence d’un « écrit distinct et motivé ».

L’article 23-1 de la loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel dans sa rédaction issue de la loi organique du 10 décembre 2009 précise que le moyen comportant une question prioritaire de constitutionnalité doit être « présenté dans un écrit distinct et motivé ».

Dans la pratique, il conviendra donc sans doute que ce moyen soit formulé dans un mémoire ou des conclusions spécifique et qui soit distinct de tout autre écrit : requête introductive d’instance, mémoire en défense, assignation, conclusions etc…

S’agissant de la motivation, il importera que l’auteur de la question ne se contente pas de soutenir que telle loi est contraire à la Constitution. Il importera bien plutôt de préciser quelle(s) disposition(s) de la loi est (sont) contraire(s) à quelle(s) disposition(s) de la Constitution et d’en justifier par référence, principalement, à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Cette exigence d’un « écrit distinct et motivé » peut s’avérer redoutable car son respect est prescrit à peine d’irrecevabilité. Nombre de particuliers seront surpris par cette cause d’irrecevabilité. Par ailleurs, la responsabilité de l’avocat sera peut être un jour recherchée pour n’avoir pas posée une telle question prioritaire de constitutionnalité ou pour ne l’avoir pas posée selon les exigences procédurales

La question se posera de la portée d’une éventuelle irrecevabilité. En d’autres termes, si le Juge saisi constate qu’une question prioritaire de constitutionnalité n’est pas formulée par un « écrit distinct et motivé », pourra-t-il autoriser son auteur à régulariser sa question en la reformulant conformément à cette exigence de la loi organique ?

Enfin, le rédacteur de la question prioritaire de constitutionnalité devra avoir à l’esprit que son écrit sera successivement examiné par plusieurs personnes, sans qu’il ne puisse, a priori, en modifier la rédaction : par la première juridiction saisie, par le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, par le Conseil Constitutionnel.

A noter : si la question prioritaire de constitutionnalité est posée pour la première fois directement devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, elle doit également l’être par « mémoire distinct et motivé et le moyen ne peut être relevé d’office par la juridiction (cf. art. 23-5 de la loi organique du 7 novembre 1958 modifiée).

2° Les conditions de présentation du moyen

Outre l’exigence d’un « écrit distinct et motivé » la loi organique du 10 décembre 2009 apporte plusieurs précisions sur les conditions de formulation de la question prioritaire de constitutionnalité.

La rédaction de ces dispositions de la loi organique lasse persister plusieurs interrogations :

IV. Le premier filtre

Dés l’instant où la question prioritaire de constitutionnalité aura été soulevée, la juridiction saisie devra statuer sur la nécessité de la transmettre ou non au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation.

1° La décision sur le caractère transmissible de la question

La loi organique du 10 décembre 2009, modifiant ici la loi organique du 7 novembre 1958 sur le conseil constitutionnel, précise que cette juridiction :

En outre, il importe de noter que :

Le texte de la loi organique du 10 décembre 2009 laisse persister certaines questions et zones d’ombre. Ainsi :

2° Les conditions de transmission de la question

La juridiction saisie d’une question prioritaire de constitutionnalité doit vérifier si les conditions suivantes sont réunies :

1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;
2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;
3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux.

On le voit, le Juge saisit pour la première fois d’une question prioritaire de constitutionnalité dispose nécessairement d’une marge d’appréciation quant à son caractère transmissible ou non. Cela est tout particulièrement vrai pour la troisième condition relative au caractère « sérieux » de la question. Ainsi, il est certain qu’une jurisprudence doit et va se développer sur la procédure même de la question prioritaire de constitutionnalité.

3° Les conséquences d’une décision de transmission de la question

Lorsque la juridiction saisie décide de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation, elle soit surseoir à statuer jusqu’à réception de la décision du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, conformément à ce que prévoit l’article 23-3 de la loi organique du 7 novembre 1958, dans sa rédaction issue de la loi organique du 10 décembre 2009.

A l’inverse, le cours de l’instruction - des autres moyens développés - n’est pas suspendu. L’article 23-3 précité précise ainsi que « la juridiction peut prendre des mesures provisoires ou conservatoires nécessaires ».

Ce principe du sursis à statuer connaît deux exceptions : il n’est pas sursis à statuer,

V. Le second filtre

Aux termes du nouvel article 23-4 de la loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation se prononce sur le renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité vers le Conseil constitutionnel dans un délai de trois mois.

1° La décision de transmission au Conseil constitutionnel

Ces hautes juridictions ne feront droit à la demande de transmission que si les conditions suivantes sont réunies :

1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;
2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;
3° lorsque la question ou présente un caractère sérieux.

On remarquera que les conditions 1° et 2° sont également celles de l’article 23-2 précité. La troisième condition est rédigée de manière très légèrement différente avec l’ajout relatif à la nouveauté de la question.

A noter :

2° La procédure spécifique devant la Cour de cassation

Le nouvel article 23-6 de la loi organique du 7 novembre 1958 prévoit une procédure spécifique devant la Cour de cassation :

A noter, le premier président peut être suppléé par un délégué désigné parmi les présidents de chambre et ces derniers peuvent être suppléés par des délégués qu’ils désignent parmi les conseillers de chambre.

VI. La décision du Conseil constitutionnel

1° Sur la transmission au Conseil constitutionnel

La décision motivée de la Cour de cassation ou du Conseil d’Etat est transmise au Conseil constitutionnel avec les mémoires ou les conclusions des parties (art. 23-7 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée).

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel doit aussi être rendu destinataire de la décision de ne pas le saisir d’une question prioritaire de constitutionnalité. A noter : si la Cour de cassation ou le Conseil d’Etat ne s’est pas prononcé dans le délai de trois mois susvisé : le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi.

2° Sur l’instruction de la question par le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel doit tout d’abord saisir pour avis le Président de la République, le Premier ministre et les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la question prioritaire de constitutionnalité

Lorsqu’une disposition d’une loi du pays de Nouvelle Calédonie fait l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel avis également le président du gouvernement de la Nouvelle Calédonie, le président du Congrès et les présidents des assemblées de province.

Il convient de noter que l’extinction de l’instance à l’occasion de laquelle a été posée la question prioritaire de constitutionnalité est sans effet sur l’examen par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine.

Par ailleurs,

Aucune disposition ne vient pour l’instant réserver au monopole des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation la représentation des parties devant le Conseil constitutionnel.

L’article 23-12 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée précise cependant : « Lorsque le Conseil constitutionnel est saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, la contribution de l'Etat à la rétribution des auxiliaires de justice qui prêtent leur concours au titre de l'aide juridictionnelle est majorée selon des modalités fixées par voie réglementaire».

3° La décision du Conseil constitutionnel

L’article 62, alinéa 2 de la Constitution de 1958, tel que modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 dispose désormais :

« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».

Par ailleurs, l’article 23-11 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée précise que la décision du Conseil constitutionnel est motivée, notifiée aux parties et communiquée : 

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